清单制度对建设法治政府的重要意义（15篇）-知书文档网

清单制度对建设法治政府的重要意义（15篇）清单制度对建设法治政府的重要意义　　?国务院组织法?并未规定国务院各部委的具体职责??地方组织法?第59条尽管列举了县级以上地方各级人民政府的10项具体职权?但仍没有对下面是小编为大家整理的清单制度对建设法治政府的重要意义（15篇）,供大家参考。

清单制度对建设法治政府的重要意义（15篇）

篇一：清单制度对建设法治政府的重要意义

　　?国务院组织法?并未规定国务院各部委的具体职责??地方组织法?第59条尽管列举了县级以上地方各级人民政府的10项具体职权?但仍没有对省市县三级政府加以区分?同时也未规定各工作部门的具体职责?也就是说??立法法?第8条第2项中的各级人民政府其实并不包括其工作部门?这意味着我国至少在这部分事项上并非立法绝对保留的内容?放眼世界?实行全面立法保留的国家往往有相对庞大的组织法典?如由于美国宪法根本排除了执行分支对组织的设置权限?导致国会的组织立法呈现出极高的规范密度?这是其组织法篇幅膨胀的原因之一7?实行立法保留与行政保留二元体制的国家?法律一般只规定相对重要的事项?其他事项则交由行政机关自行规定?如?法国宪法?第34条明确将各类公共机构的设定权交由法律规定?第37条规定法律范围以外的事项属于条例性质?并且在法律和条例的关系上?条例是汪洋大海?法律是大海中的几个孤岛8?但在我国?问题显然要复杂得多?各级政府工作部门的相关事项不仅在法律法规规章中有集中或零散的规定?在很大程度上是由行政系统内部的各部门主要职责内设机构和人员编制的规定三定规定予以明确的?例如?要全面把握国家卫生和计划生育委员会的职责?不仅要查阅大量有关卫生和计划生育的法律行政法规部门规章?还要参考其三定规定中的18项主要职责9?如果是地方政府的工作部门?地方性法规和地方政府规章也可能有所涉及?这一工作量无疑更大?因此?与那些实行全面立法保留以及简单二元立法体制的国家通常可以从组织法典以及行政条例中按图索骥相比?我们要从如此卷帙浩繁的规范性文件中寻找蛛丝马迹任务自然要艰巨得多?挂一漏万也是常有的事?????77????参见毛泽东

　　全面推行政府权责清单制度的法治意义

　　马岭1，苏艺2【摘要】摘要:遵循民主集中制原则使我国行政权的分配在宪法层面呈现概括化与集权化的特征，并且在组织法层面仍没有有效疏解。在我国二元立法体制下，行政权力的横向与纵向分配是在法律、法规、规章以及其他规范性文件中以集中或零散的方式实现的，这意味着全面把握某个机关的全部权力存在一定难度，而全面推行权责清单制度则有利于实现所有规范性文件的由繁入简。各类清单的编制一般要经历梳理、清理、公开三个环节，反映了法律汇编、法律清理和一定程度“法典编纂”后最新且最全的规范性文件成果，这在很大程度上扭转了县级以上地方各级政府职权划分不清的局面，也使得《宪法》中“充分发挥地方的主动性、积极性”的程度得到进一步提升。全面推行权责清单制度应在坚持权力清单、责任清单和负面清单配套公开、及时修订，各类清单的编制由国务院统一标准、有效跟踪评估的基础上，在民主法治的框架内稳步推进。【期刊名称】学习与探索【年(卷),期】2018(000)011【总页数】6【关键词】关键词:政府权责清单；民主集中制；行政权【文献来源】https://www.zhangqiaokeyan.com/academic-journal-cn_study-

　　exploration_thesis/0201269339293.html

　　·法治文明与法律发展·基金项目:2018年度国家社会科学基金重点项目“‘重大改革于法有据’理论

　　与实践研究”(18AFX001)；北京市政治文明建设研究基地课题“我国人民代表大会制度的健全和完善”(2018zzwm006)；2018年北京市社会科学基金一般项目“中国传统法律文化中的治理规范研究”(18XFB010)政府权责清单制度自从2013年底全面推进以来，至今已近五年。按照《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》的总体部署:“省级政府2015年年底前、市县两级政府2016年年底前基本完成政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位权力清单的公布工作。开展编制国务院部门权力和责任清单试点。实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。”[1]日前，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》进一步提出:“全面推行政府部门权责清单制度，实现权责清单同‘三定’规定有机衔接，规范和约束履职行为，让权力在阳光下运行。”[2]可以说，包括权力清单、责任清单、负面清单在内的政府权责清单制度经过多年运行，编制主体已涵盖国务院部门以及省、市、县三级政府，下一步将继续向纵深推进。值得注意的是，近年来学界对于政府清单制度的认识较多从政治学、行政学、行政法学等领域展开，对其法治功能褒贬不一。正如有学者认为的，“从社会公共事务管理的法治精神看，权力清单并没有法律的依据。当代世界，没有哪一个国家有‘权力清单’一说。”[3]那么，政府权责清单制度是否符合法治的基本精神呢?

　　一、民主集中制原则对我国行政权分配的影响

　　政体作为国家政权组织形式有两层含义:一是这些组织机构的来源，如民主选举产生国家机构体现的是人民当家作主的民主性；二是这些机构产生后彼此之间的关系，如各机关之间是平行的体现的就是分权制衡性。但国家机关之间是分

　　权还是集权与民主国体从表面上看并不一定具有必然的内在联系，至少这种联系是相对模糊的，因此社会主义政体和资本主义政体在此分道扬镳，一个采取民主与分权相结合的模式，一个走向民主与集中相结合的道路[4]。我国采用的就是“民主集中制”。具体来说，《宪法》第3条第1款首先规定:“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”与《中国人民政治协商会议共同纲领》以及前三部《宪法》中的各级政权机关、各级人大和其他国家机关“一律实行民主集中制”的表述相比，①《中国人民政治协商会议共同纲领》第15条规定:“各级政权机关一律实行民主集中制。其主要原则为:人民代表大会向人民负责并报告工作。人民政府委员会向人民代表大会负责并报告工作。在人民代表大会和人民政府委员会内，实行少数服从多数的制度。各下级人民政府均由上级人民政府加委并服从上级人民政府。全国各地方人民政府均服从中央人民政府。”1954年《宪法》第2条第2款规定:“全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。”1975年《宪法》第3条第2款规定:“各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。”1978年《宪法》第3条第2款规定:“全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。”该款将“国家机关”改为“国家机构”，并删去“一律”，意味着民主集中制原则不应再从规范某个具体国家机关权力运行即“活动”的角度来把握。事实上，“按照国家机关现行的组织活动状况，有的国家机关主要实行民主制，如各级人民代表大会的组织活动都遵循民主原则；而行政机关内部则实行首长负责制，更多地体现了集中。”[5]105因此，这里的“国家机构”作为一切国家机关的集合体，②“国家机构……同‘国家机关’含义的区别在于，前者是指全部国家机关的集合体，

　　后者是指某一单个的国家机关。”参见全国人大常委会办公厅研究室政治组编:《中国宪法精释》，中国民主法制出版社1996年版，第186页。代表一种国家权力分配前的初始状态；要将“实行”理解为遵循民主集中制原则来分配权力，即以民主集中制原则完成对各个国家机关“组织”的建构。作为民主集中制原则的基本内容，《宪法》第3条后三款对权力分配产生了不同程度的影响，先来看中间两款。第2款规定:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”第3款规定:“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”可见我国对国家权力的分配并不是一次性地析出三种权力，而是首先通过民主选举的方式析出代议机关的权力，包括人民代表大会作为国家权力机关应当行使的立法权、任免权、决定权、监督权等，在横向上分配给全国人大，在纵向上分配给地方各级人大；其次，再通过各级人大的权力在余下的国家权力中分别析出行政权、监察权、审判权、检察权，在横向上依次分配给国务院、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院，在纵向上依次分配给地方各级人民政府、地方各级监察委员会、地方各级人民法院、地方各级人民检察院；最后，强调行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都要对代议机关负责，接受其监督。事实上，宪法限制权力或将权力关进宪法之笼的基础性方法，正是设置国家机关及其权力清单[6]。就行政权而言，《宪法》在横向上的分配体现在关于国务院职权的规定上(第89条)，在纵向上的分配体现在关于地方各级人民政府职权的规定上(第107条)。但两者的内容在详略程度上有着明显差别:前者共列举18项国务院的具体职权；后者中的前两款只是将“县级以上地方各级人民政府”

　　与“乡、民族乡、镇的人民政府”区别开来，并且第1款并未划分省、市、县三级政府的具体职权，只在第3款才将乡、民族乡、镇的建置和区域划分的决定权授予省、直辖市人民政府，自治区人民政府根据第115条亦可行使该项职权。在此基础上，行政权继续在国务院和县级以上地方各级人民政府内部分配。在国务院内部，《宪法》在横向上只明确提到国务院审计机关的审计监督权(第91条)，对于各部和各委员会、全国地方各级国家行政机关只是要求由国务院统一领导它们的工作(第89条第3、4项)，但由于国务院各部委、审计机关的首长由全国人大及其常委会任免(第62条第5项、第63条第2项、第67条第9项)，各部委的机构设置由全国人大及其常委会决定(《国务院组织法》第8条)，这说明国务院各部委、审计机关在一定意义上还是由人大产生的，《宪法》第3条第3款在这一层次的行政权分配上依然发挥了作用。在县级以上地方各级人民政府内部，《宪法》在横向和纵向上只明确提到地方各级审计机关的审计监督权(第109条)，对于所属各工作部门和下级人民政府也只是要求县级以上地方各级人民政府领导它们的工作(第108条)。与国务院各部委、审计机关相比，在这里只有各工作部门的首长是由县级以上的地方各级人大常委会任免的(《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第44条第10项，以下简称《地方组织法》)，而各工作部门的机构设置是由本级人民政府报请上一级人民政府批准的，对本级人大常委会只需备案(《地方组织法》第64条第3、4款)，因此《宪法》第3条第3款在这里的影响又小一些。总的来看，行政权按层级从高到低的分配越往下“集中”色彩越浓，越往下纵向分配又比横向分配更偏向“集中”一些。这种行政权分配向上级政府以及国务院集中的体制被《宪法》第110条第2款总结为:“地方各级人民政府对上一

　　级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。”在这一局面下，《宪法》第3条第4款规定:“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”本款即关于中央和地方职权划分的“两个积极性”原则，如果这一原则充分发挥作用，既能有效调节以上权力分配过度集权化的现象，也能使概括性的规定得以具体化。需要指出的是，这一原则除作用于中央和地方的关系外，还可以作用于地方的上下级关系和平级关系。①参见毛泽东:《论十大关系》，中共中央文献研究室编:《毛泽东文集》(第7卷)，人民出版社1999年版，第32、33页。也就是说，以上条款中各种“领导”的表述是本款中“中央的统一领导”表述的具体化，而“充分发挥地方的主动性、积极性”则要求中央或上级政府根据这些条款在宪法规范以外继续向地方放权。尽管《宪法》第62条第3项将“国家机构”列为只能由全国人大制定和修改基本法律的事项，《立法法》第8条第2项将“各级人民政府的产生、组织和职权”列为只能制定法律的事项，但从《国务院组织法》和《地方组织法》的相关规定看，民主集中制下行政权在宪法层面的分配所呈现的集权化和概括化特征至少在组织法层面仍没有有效疏解:《国务院组织法》并未规定国务院各部委的具体职责；《地方组织法》第59条尽管列举了县级以上地方各级人民政府的10项具体职权，但仍没有对省、市、县三级政府加以区分，同时也未规定各工作部门的具体职责。也就是说，《立法法》第8条第2项中的“各级人民政府”其实并不包括其工作部门，这意味着我国至少在这部分事项上并非立法绝对保留的内容。放眼世界，实行全面立法保留的国家往往有相对庞大的组织法典，如由于美国

　　宪法根本排除了执行分支对组织的设置权限，导致国会的组织立法呈现出极高的规范密度，这是其组织法篇幅膨胀的原因之一[7]；实行立法保留与行政保留二元体制的国家，法律一般只规定相对重要的事项，其他事项则交由行政机关自行规定，如《法国宪法》第34条明确将各类公共机构的设定权交由法律规定，第37条规定法律范围以外的事项属于条例性质，并且“在法律和条例的关系上，条例是汪洋大海，法律是大海中的几个孤岛”[8]。但在我国，问题显然要复杂得多。各级政府工作部门的相关事项不仅在法律、法规、规章中有集中或零散的规定，在很大程度上是由行政系统内部的各部门主要职责、内设机构和人员编制的规定(“三定”规定)予以明确的。例如，要全面把握国家卫生和计划生育委员会的职责，不仅要查阅大量有关卫生和计划生育的法律、行政法规、部门规章，还要参考其“三定”规定中的18项主要职责[9]；如果是地方政府的工作部门，地方性法规和地方政府规章也可能有所涉及，这一工作量无疑更大。因此，与那些实行全面立法保留以及简单二元立法体制的国家通常可以从组织法典以及行政条例中按图索骥相比，我们要从如此卷帙浩繁的规范性文件中寻找蛛丝马迹任务自然要艰巨得多，挂一漏万也是常有的事。

　　二、政府权责清单制度应有的功能定位

　　通过以上分析可知，在我国要想全面把握政府一个部门的全部权力确有一定难度，这不仅给行政相对人带来不便，甚至行政机关内部有时都搞不清楚。在河北省对外贸易经济合作厅原副厅长李友灿受贿案中，其领导和其他班子成员对其手中的“汽车配额”权均不知情，这直接催生了2005年河北省在邯郸市推行“行政权力公开透明运行”试点。经梳理，93项市长权力以及57个部门的2084项权力，连同每一项权力的使用流程图公之于众，接受全社会的监督[10]。

　　此后，从中央到地方均以类似形式实践着这种将所有规范性文件由繁入简的过程，这使得一个部门的权力可以全面系统地呈现出来，同样达到了按图索骥的效果。总的来看，全面推行行政权力清单制度的意义有以下两方面。第一，从内容上看，政府权力清单主要包括政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项，即“法无授权不可为”；政府责任清单主要包括与行政权力相对应的责任事项、责任主体、责任方式，即“法定职责必须为”；负面清单主要包括实行统一的市场准入制度后各类市场主体可依法平等进入清单之外领域，对于行政相对人而言是“法无禁止皆可为”，对于行政机关而言则是权力的绝对禁区[1]。三类清单的公布，无疑可以较为直观地从多角度形成对行政机关的强有力约束。第二，从程序上看，各类政府清单的编制一般要经历梳理、清理、公开三个环节。以权力清单为例，梳理是对法律、法规、规章以及其他规范性文件中规定的行政权力进行一次全面的普查，需要逐条逐项地进行分类登记；清理需要严格审查行政权力是否具有合法的设定依据，明确行政主体和行政相对人、清晰的权力运行流程等内容，对符合相关规定的予以保留，对不符合相关规定的提出取消、转移、下放、整合、严管、加强等调整意见，提请有权机关作出处理，这是整个过程中的重中之重；公开意味着除保密事项外，权力清单中的内容一方面需要接受社会监督，另一方面也对行政主体和行政相对人产生了实际的约束作用。例如2014年浙江省共梳理出50多个省级部门的1.23万项行政权力，经过清理环节，最后在权力清单中公开4236项，其中省级部门直接行使的权力1973项，全部委托下放和实行市县属地管理的权力2255项，省级有关部门共性权力8项[11]。

　　从立法学的角度来看，编制政府权责清单的梳理环节像是一次法律汇编的过程，清理环节则相当于法律清理，相关调整意见经有权机关处理后再予以公开，又带有一定的法典编纂性质。事实上在官方法律汇编过程中，由于汇编主体往往也是拥有立法权的主体，因而这一过程往往伴随着法律清理和法典编纂。如公元529年东罗马帝国皇帝查士丁尼将《狄奥多西法典》中已失效的部分删去，补充新敕令后颁布《法典》12卷；公元530年将历代罗马法学家各种著述中矛盾冲突之处和有悖于现时精神的内容作了修改，颁布《学说汇纂》50卷；公元533年剔除盖尤斯《法学阶梯》中的过时内容，并增加新内容后颁行全国。这三部法律文件加上由查士丁尼在公元534—565年间颁布的165项敕令汇编而成的《新律》，合称为《国法大全》，即《查士丁尼法典》[12]。与以上过程不同的是，由于各类清单的梳理主体一般为各级政府的工作部门，它们的权力源自各级政府领导体制下法律、法规、规章以及其他规范性文件的授权，因此就其自身而言，并没有创制或删减行政权力的空间，它们只能先忠实地记载所有规范性文件中规定的权力，并在此基础上提出相关调整建议后，汇总到各级政府的机构编制部门继续进行清理环节。各级政府就各类清单的清理在自身权限范围内具有较大的灵活度。例如浙江省要求，没有法律法规规章依据的职权，予以取消。部门自行发布的文件，不得作为职权设定和行使的依据。部门内部管理职权，不列入权力清单。各地研究提出简政放权意见时，对需先行修改法律法规规章、由国家或省级层面解决的事项，也应一并提出，并汇总报送省编委办。同时，在法律、法规、规章没有明确要求行政权力由省级部门行使时，可以下放市、县政府主管部门管理；尽管有相关依据但不符合全面深化改革要求和经济社会发展需要、一时难以通过修改调整或取消的行政权力，以及日常

　　管理中很少行使的行政权力，建立严格的管理措施，未经同级政府同意不得行使[13]。尽管各级政府在权力的设定层面并没有多少创制或删减的权限，但在权力的运作方式上，无疑可能带有一定程度的创新。在理想状态下，公开后的各类清单反映的应是经过法律汇编、法律清理和一定程度“法典编纂”后的最新且最全的规范性文件成果，因此也才有“清单之外无权力”一说。当然，如果各类清单由于自身疏忽或相关规范性文件修改而造成法定权力或责任的多余或遗漏，那么在坚决贯彻依法行政原则的同时，还必须对各类清单定期进行修订。如此一来，行政权力清单制度使得《宪法》《地方组织法》层面县级以上地方各级人民政府职权划分不清的现象在很大程度上得以明确，尤其是省级政府权力清单和责任清单的全面公布，无疑是国务院积极履行《宪法》第89条第4项“规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”职权的表现。过去我们曾认为，“这种划分国务院可通过制定行政法规加以规定。迄止现在，国务院还没有制定一部行政法规对中央和省级国家行政机关的职权划分作出规定。关于中央和省级国家行政机关职权划分的具体规定，散见于国务院制定的行政法规和全国人大及其常委会制定的法律中。”[5]245但现阶段的省级政府权责清单无异于将发挥以上那部并不存在的“行政法规”的作用。随着市县政府以及国务院部委各类清单的陆续公布，将在规范和监督政府权力、维护公民合法权益、完善社会主义市场经济制度等方面产生更为深远的影响，无形中也使得《宪法》第3条第4款“充分发挥地方的主动性、积极性”的程度得到进一步提升。

　　三、全面推行政府权责清单制度的努力方向

　　有学者认为，我国政府权力清单改革在法治层面面临三大挑战:一是依法行政的法由立法部门制定，行政部门自身开列权力清单，有越权之嫌；二是在有法不依、执法不严、违法不纠的问题上，花大气力推出权力清单的意义和价值的合理性值得商榷；三是权力清单的限权宗旨与法治政府的定位有密切关系，目前政府和市场、社会的关系都没有完全厘清，划定权力清单难以科学合理[3]。对此，笔者作出以下回应:首先，由于我国并非完全立法保留的国家，存在大量由行政法规、行政规章以及其他规范性文件规范的行政权力，因而行政机关就这部分权力的设定以及运行方式进行梳理和清理，在行政系统内部基本不存在越权的问题；即使是人大制定的法律、地方性法规，由行政机关进行梳理并提出清理建议也不存在什么问题，最终的决定权还是在人大手中。其次，正是由于权力分布在不同位阶的规范性文件中，表面上是有“法”可依，但事实上一方面全面把握有较大难度，另一方面存在大量法外运行的权力以及与经济社会发展相脱节的法定权力，这些都要在法律汇编的基础上进行法律清理，权责清单制度可以较好地整合这两个过程，因此不能笼统地说这一制度是没有意义的，如何科学合理地界定政府和市场、社会的关系才是“把权力关进制度的笼子里”需要解决的真正问题。下一步，完善行政权力清单制度至少应在以下三个方面做出努力。第一，权力清单、责任清单和负面清单应当配套公开，及时修订。政府有多大的权力，就应当承担多大的责任，这是理所当然的事情。并非有了权力清单就能管住权力，建立权力清单的同时还要建立责任清单，明确责任主体，健全问责机制。这就要求政府管理方式要与审批权力下放、职权事项清理结合起来，重心要从事前审批向事中、事后监管转变，做到“放”和“管”两个轮子一起

　　转，不能在权力下放的同时留下大片监管盲区。但在当前实践中，权责清单已分别呈现依附型、一体型、独立型三种模式，其中前两种均与责任政府之基本要求、责任清单之存在初衷相背离，应当以最后一种模式作为衔接“三定”规定的理想模式进行推广[14]。此外，对于违反权责清单的谎报、虚报、瞒报等行为，应采取严厉的惩戒措施。没有这些刚性手段做后盾，清单公开后的权力运行还是会困难重重，难以取得预期效果。要以推行权责清单制度为契机，着力解决行政许可、行政处罚、行政强制等领域社会反映强烈的突出问题，并与简政放权、政府职能转变和依法行政结合起来，进一步减少政府的自由裁量权，增加市场的自主选择权，推动创新政府和法治政府建设。第二，各类清单的编制应由国务院制定统一标准，并有效跟踪评估。权责清单的核心问题在于行政系统内部权力调整以及行政权和社会权的再分配，其中涉及简政放权、政企分开、政事分开、政社分开等一系列问题，是调整各方面利益格局、转变政府职能的动态过程。在这个过程中，各地对这些问题的理解本身就见仁见智，再加上改革在某些领域触及一些政府部门的直接利益，遇到一定的阻力也是可想而知的。仅从各地第一轮公布的保留行政权力的总数这一项数据就可以知道大概的情况:据不完全统计，省级行政区中，最少的安徽省仅保留1712项，最多的四川省多达7194项，是前者的4.2倍；设区的市级行政区中，最少的兰州市仅保留1989项，最多的南通市多达6332项，是前者的3.2倍[15]。对此，2015年国务院已提出各地政府参照行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决和其他类别的“9＋X”分类方式[16]。从实践反馈的情况看，尽管前期各类清单制定经过清权、减权、晒权取得了明显成效，但在权力数量、清单结构、清理依

　　据、归类标准、发布主体和载体等方面还存在较多改进的空间[17]。第三，权责清单制度需要在民主法治的框架内稳步推进。从行政机关在人民代表大会制度中的定位来看，除人大对行政机关工作和法律层面的全方位监督外，以往来自审判、检察机关的横向制衡是较为薄弱的，其中由于行政诉讼制度的存在，法院对行政机关的监督总体上大于检察院；新成立的监察机关对于行政机关的监督由于集中于公职人员职务违法犯罪，一般也不会涉及具体行政事务。因此，涉及权力调整的清理环节如果能由各级人大主导，并广泛听取社会公众的意见，一方面有利于对相关条款及时进行立、改、废、释，另一方面亦利于对行政机关的放权行为进行审查，避免不当的责任推脱，这样做比行政机关单方面推进更有助于推进民主法治建设。参考文献:[1]《中共中央国务院印发〈法治政府建设实施纲要(2015—2020年)〉》，《中华人民共和国国务院公报》2016年第1号。[2]《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，《人民日报》2018年3月5日。[3]蒋德海:《“权力清单”应慎行——我国政务管理之法治原则反思》，《同济大学学报》(社会科学版)2015年第5期。[4]马岭:《我国现行〈宪法〉中的民主集中制原则》，《云南大学学报》(法学版)2013年第4期。[5]全国人大常委会办公厅研究室政治组编著:《中国宪法精释》，北京:中国民主法制出版社1996年版。[6]童之伟:《“法无授权不可为”的宪法学展开》，《中外法学》2018年第3期。

　　[7]步超:《论美国宪法中的行政组织法定原则》，《中外法学》2016年第2期。

　　[8]王名扬:《法国行政法》，北京:北京大学出版社2016年版，第110页。

　　[9]《国务院办公厅关于印发国家卫生和计划生育委员会主要职责内设机构和人

　　员编制规定的通知》，《中华人民共和国国务院公报》2013年第18号。

　　[10]徐彬:《国内首份市长“权力清单”》，《南方周末》2005年8月25日。

　　[11]黄宏、傅克:《省级部门权力减逾六成》，《浙江日报》2014年6月25日。

　　[12]徐国栋:《查士丁尼及其立法事业——兼论法典法的弊端及补救》，《法律科

　　学》1990年第5期。

　　[13]《浙江省人民政府关于全面开展政府职权清理推行权力清单制度的通知》，

　　《浙江省人民政府公报》2014年第16、17期。

　　[14]刘启川:《独立型责任清单的构造与实践——基于31个省级政府责任清单

　　的观察》，《中外法学》2018年第2期。

　　[15]《2015地方权力清单看过来!》，《领导决策信息》2015年第5期。

　　[16]《中办国办印发〈关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意

　　见〉》，《人民日报》2015年3月25日。

　　[17]中国行政管理学会课题组:《权责清单制定中的难题与对策》，《中国行政管

　　理》2017年第7期。

　　【文献来源】

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篇二：清单制度对建设法治政府的重要意义

　　权力清单是指把各级政府及政府部门行使的职能、权限，以清单方式进行列举并公之于众。行政机关应当按照依法律、法规确立的清单履行职能、行使权力，清单之外不可为。推行政府权力清单制度，对于市场经济的有效运行和政府权力的规范运行具有重要意义。通过明晰政府行政权力的边界，有助于法治政府建设和实现政府治理现代化。权力清单制度将政府的权力制度化、阳光化、规范化，依法公开权力运行流程，并将之置于社会监督之下，可以增进行政权力配置的科学性和行政权力运行的规范性，减少权力行使过程的随意性，使依法行政有了基本的制度保障。权力清单制度通过对政府权力的公开和约束，可以从源头上预防越权、寻租和腐败行为的发生，矫正政府的行为方式，提升政府治理的效率，并有助于以制度的公信力保障政府的公信力，以制度的执行力提升政府的执行力。通过约束政府在微观经济领域的干预行为，有助于加快政府职能转变。简政放权，转变政府职能，必然要求深化行政审批制度改革。譬如非行政许可审批事项必须清理，行政审批事项也必须一律以清单形式向社会公开，清单之外的一律不得实施审批。这意味着政府权力和职能将大量做“减法”，也意味着地方政府将大量退出习惯已久的对微观经济领域的干预，这为地方政府职能转变提供了契机，也构成了压力。更好发挥政府作用，就是要政府转变职能，即从大量的微观经济事务和直接配置资源中脱身出来，而集中于市场做不好、做不了的公共领域。通过减少或规范政府的行政审批行为，有助于激发经济主体的创业创新动力和释放市场的内在活力。从市场过程角度来看，行政审批制度对社会最大的危害就在于它束缚了经济自由，可能打击、阻碍企业家精神。尤其是在科技进步日新月异的现今，繁复的行政审批程序会把企业家引向非生产性活动甚至转向依靠寻租来获取利润，窒息企业家的创新创业动力。权力清单制度一方面让政府部门“法无授权不可为”，另一方面实行市场准入负面清单管理方式，实现“法无禁止即可为”。这将为经济主体进一步放权松绑，为企业提供可预期的市场环境和激励机制，为企业自由进入市场提供保障，并使企业家精神得以张扬，激发市场活力。

篇三：清单制度对建设法治政府的重要意义

　　权力清单和负面清单的法治意义

　　2014年02月21日10:11来源：学习时报作者：任进字号

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篇四：清单制度对建设法治政府的重要意义

　　简政放权背景下地方政府权力清单制度研究

　　作者：宋丰华来源：《中外企业家》2017年第2期

　　宋丰华

　　（中共福州市委党校，福州350014）

　　摘要：权力清单制度有利于明确政府职权，加强对行政权力的约束，处理好政府与市场的关系，对推动法治政府、廉洁政府、服务型政府建设具有重要意义。当前，权力清单制度运行中存在性质、效力不明确，编制程序不规范，内容不统一等问题。为此，需要进一步明确权力清单制度的性质、效力，将其定性为行政自制规范；规范权力清单编制程序，引入公众参与机制；完善权力清单的内容，明确权力清单的基本内容及其依据。

　　关键词：权力清单；简政放权；权力制约

　　中图分类号：D630文献标志码：A文章编号：1000-8772（2017）04-0１６８-0３

　　十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。”十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步指出推行政府权力清单制度，“各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。”简政放权要求正确好处理政府与市场的关系，深化行政审批制度改革，减少政府对微观事务的管理。推行权力清单制度，通过对现有行政职权的梳理和调整，及时取消不符合社会发展需要的行政职权，能够厘清政府与市场的关系，是实现简政放权的重要抓手。

　　一、权力清单制度的价值功能

　　权力清单制度将政府工作部门的各项职责权限、法律依据和行使流程等通过清单的形式向社会公布，接受公众监督，这对于建设法治政府、廉洁政府和服务型政府具有重大意义。

　　（一）有利于明确政府职权，推动法治政府建设

　　政府部门对现有职权分门别类进行全面彻底的梳理，是权力清单制度得以建立的首要环节。通过梳理，明确各项职权行使主体、运行流程、对应责任，使得政府各部门及其工作人员知晓各自承担的职权是什么、如何行使这些职权以及在违反相关规定的情形下将要承担的法律责任。政府职权明晰，有利于克服政府部门之间职责不清、职能交叉、相互推诿扯皮等现象，解决行政不作为、乱作为等问题。同时，清晰的职权运行流程，详细规定了政府工作人员的办事流程，明确了行政相对人办理相关事项需具备的条件，有利于政府工作人员在流程图的指导下规范高效的行使行政职权，提高行政效能。

　　（二）有利于加强对行政权力的约束，推动廉洁政府建设

　　行政权力涉及范围广，很多都关系群众切身利益。包含行政许可、行政处罚、行政收费等在内的权力行使中存在大量的自由裁量权，这为权力的滥用提供了可能。“一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑，面临着逾越正义和道德界限的诱惑。”[1]虽然当前我国针对

　　权力监督设计了一系列的制度，包括党内监督、人大监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度等，但总体效果并不是很理想。这与政府部门存在哪些权力，按照何种方式行使权力存在模糊地带有一定关系。政府部门在全面梳理、清理调整现有行政权力的基础上以清单的形式对外公开行政权力，使得公众对政府部门拥有哪些权力及权力如何运行了然于心。如果执法人员没有按照权力清单行使权力，则公众能够及时发现其违法行为，依法对其进行监督，维护自身权益。因此，权力清单制度提高了行政权力透明度，这对于约束行政权力，促进廉洁政府建设具有积极作用。

　　（三）有利于处理好政府与市场的关系，推动服务型政府建设

　　服务型政府是“为人民服务的政府，政府为民服务就应该精简机构、转变职能，减少人民的负担，不干预或少干预人民的私人事务，不干预或少干预人民的自由”[2]。推动服务型政府建设，需要处理好政府与市场的关系。《决定》提出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系……着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。”权力清单编制过程并非简单的罗列行政机关现有的行政权力，而是需要进一步发挥主观能动性，敢于打破常规，在合法的基础上进行制度创新。比如随着改革的推进，有些行政权力已经不符合改革要求，又如现有的一些行政权力没有法律依据、不符合经济社会发展需要。针对上述情况，行政机关可以提出取消或调整建议，通过法定程序修改相关法律法规，减少政府对微观经济的非法干预，促进政府更好地服务于人民。

　　二、当前地方政府权力清单制度运行中存在的问题

　　当前，全国31个省份已全部公布省级政府部门权力清单，不少省份的市县两级政府部门权力清单制度也已经公布，权力清单制度正在实践中发挥着积极作用。与此同时，权力清单制度在运行过程中，还存在以下几个方面的问题。

　　（一）权利清单制度性质、效力不明确

　　权利清单究竟是什么性质的文件，其是否具有法律效力？这一问题在理论和实践中都存在争议。国务院及地方政府推行权力清单制度的相关文件并没有对权利清单的性质、法律效力做出明确的规定。关于权力清单的定性及效力，目前学界存在信息公开说、规范性文件说、行政自制规范说。信息公开说认为，权力清单属于政府主动公开的信息，权力清单与法律规定不一致时以法律为准[3]。规范性文件说认为，地方政府权力清单是规范性文件，理由是权力清单的编制是一项立法活动或准立法活动，其内容涉及行政权力配置，编制的主体是地方政府机关，权利清单可以普遍、反复适用[4]。行政自制规范认为，权力清单应属于一种行政自制规范，即内部规范性文件，“权力清单虽然具有普遍性、可以反复适用等规范性文件的典型特征……但毕竟权力清单直接约束的对象是下级机关和所属公务员，其并不直接指向行政相对人。”[5]行政权力清单制度的性质、效力的不明确，给行政执法主体带来诸多困惑，不能明确地预期其行为将产生怎样的法律后果，同时也使得公众对推出权力清单制度的意义产生疑问。

　　（二）权力清单编制程序不规范

　　权力清单按照怎样的程序编制，直接关乎其价值的发挥。从我国各地权力清单编制程序来看，存在不规范的问题。例如，河北省《关于建立行政权力清单制度的实施方案》指出了权力清单编制的三个阶段：第一阶段是梳理确认阶段，各级机构编制部门和政务公开职能部门负责建立行政权力清单制度的组织与指导，各级各部门要按照行政职权分类原则，梳理确认本部门行政职权，编制并报送行政权力清单和权力运行流程图；第二阶段是审核确定阶段，各级机构编制部门和政务公开职能部门对本级行政职权进行初审，组织专家论证，并征求相关方面的意见，提出清理规范意见反馈各单位核实确认后，依照一定的程序，报同级政府审定行政权力清

篇五：清单制度对建设法治政府的重要意义

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　　公民法治意识的培育与权力清单制度建设

　　作者：杨萍来源：《青年与社会》2015年第06期

　　【摘要】建立权力清单制度是十八大后我国推进行政管理体制改革中的一项重要措施，也是法治社会、法治政府建设的必然要求，而法治社会的建设、对政府权力的约束和监督最终取决于公民的法治意识状况。因此，在权力清单制度建设中，应通过培育公民的权利意识和法律信仰，提高政府推进权力清单制度的主观能动性，确保对权力清单制度的有效监督。

　　【关键词】公民法治意识；权力清单；权力制约

　　2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确要求推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，又进一步对推行政府及部门权力清单制度，提出明确的要求。建立权力清单制度即是我国行政管理改革中的一项重要措施，也是法治社会、法治政府建设的必然要求，而法治国家和法治政府建设取决于公民的法治意识状况，关键还在于引导公民树立法治理念和意识。因此，在权力清单制度建设中同样不能忽视公民法治意识对权力清单制度建设的影响，应通过培育政府公职人员的法治意识，提高政府推进权力清单制度的主观能动性，通过培育公民、法人的法治意识，催生对权力清单的有效监督。

　　一、政府权力清单制度建设概况

　　权力清单制度，是指政府及其部门或其他主体在对其所行使的公共权力进行全面梳理基础上，将职权目录、实施主体、相关法律依据、具体办理流程等以清单方式进行列举，并公之于众。一直以来，我国的行政权力的无限扩张问题广受诟病，行政权力的滥用、越位、缺位现象长期存在。虽然我国历界政府都认识到了这一问题，并都采取了一定的措施进行简政放权，但效果不佳，始终未能摆脱行政权力及机构“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。政府行政权力难以得到有效约束，权力“寻租”空间越来越大，最终的结果就是国家经济特别是民营经济的发展举步维艰，党内腐败现象越来越严重。

　　十八大后在简政放权的背景下，我国政府行政体制正在经历快速变动之中，特别是政府与市场、社会的边界正在经历持续重构。为加快推进法治社会、法治政府的建设，本届政府在行政管理制度改革上全面提速，短期内出台了一系列重大的决定，权力清单制度即是其中一项。权力清单制度要求行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定，即要求政府在行使权力时必须做到“法无授权不得为”。

　　二、公民法治意识之与政府权力清单制度的意义

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　　公民法治意识是公民对法治的认知、情感和行为倾向的总称，是人们对于各种社会现象，包括生产与生活以及由此发生的各种社会交往现象，从法律的角度感觉、认知、评价并且用以支配自己行为方式的心理活动。在法治社会中，公民的法律意识在本质上应呈现为与民主政治和市场经济相适应的社会主体的自由追求和理性自律精神，体现为对公民与国家、个人与社会、法律与秩序、权利与义务、利益与责任之间关系的正确定位与判断，对公正合理的法律制度的自觉维护与遵从。

　　权力清单制度的建立，本质上是通过对政府权力的限制来寻求市场中的内在活力，凡是市场能够解决的，应当通过市场去解决，市场难以解决，但通过中介组织、行业自律能够解决的，应当由中介组织、行业自律去解决，最终，以市场的活力彻底解决“一揽子”问题。权力的清单不仅仅意味着政府权力的瘦身和公民权利的保障，它更意味着在政府放手后公民必须依靠自身力量来推进法治社会的实现，而公民的法治意识决定着公民自身力量的大小！在社会发展进步中，公民必须不断提高自身用法治思维解决问题的能力。例如，在市场经济中，人们要自觉地树立规则意识，严格遵守市场经济的法则，从而确保市场的良性动转。在政府权力约束与监督上，同样也离不开公民的法治意识，公众在进行法律监督时如缺乏法治意识，就会出现要么表现出对政府自我扩权行为无动于衷，要么就用极端行为绑架政府的现象，最终让以行政体制改革为目的而建立的权力清单等制度发挥不了应有的价值。

　　三、以公民的法治意识培育促权力清单制度的建设

　　改革开放30多年来，随着我国经济社会的发展，我国公民的法治意识有了很大的提高，尊重和遵守规则，要求政府必须在法定的权限内运行成为法治社会中现代人的共识。但是受多种因素的制约，我国公民的法治意识发展比较缓慢，依然存在很多的问题，这些问题主要表现为公民缺乏诚信意识、正当程序意识、合法利益保护意识、积极守法精神及权利滥用等。而在这当中，正是公民权利意识及法律信仰的缺失助长了政府权力的扩张欲望和行为。因此，在权力清单制度建设中要着重培育公民的权利意识和法律信仰。

　　公民积极的权利主张有助于促使公共权力遵循法定的规则有序运行，从而使权力制约与权利保障更为有效。权力清单制度的根本目的是约束我国行政机关过大的权力，防止和减少政府权力对企业和公民权利的侵害。但是政府权力的自我约束和限制显然不能完全依靠政府自身，更重要的是要依靠全体社会每一个公民的监督。公民对政府权力进行监督行为的动力在于公民对自身合法权益的保护，最终是来源于公民权利意识的觉醒。因此，只有当全社会公民整体权利意识觉醒，并积极主张自身的合法权益时，才能有力地促使政府机关严格依照法律进行权力清单制度的建设和实施。

　　法律作为一种规则必须被信仰，否则它将形同虚设。长期以来，由于我国政府权力的越位、缺位及滥用，政府公信力的下降，导致相当一部分民众因对政府制定的法律规则怀疑、失望，而根本不信仰法律，不信任规则。因此，加深公民对法律价值和作用的认同感，培养公民对规则的信服心理，才能确保公众对权力清单制度的信心，也才能促进法治政府的建设。

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　　参考文献[1]何宏祥.权力清单制度的作用与构建[N].安徽日报，2014-07-28.[2]蒋传光.公民的法治意识与法治秩序的构建[J].社会科学研究，2008（1）.

篇六：清单制度对建设法治政府的重要意义

　　“三张清单”推进法治政府建设进程

　　作者：武文莉来源：《新长征·党建版》2015年第6期

　　武文莉

　　分权力的行使层级，对本级权力中基层行使更方便、更有效的行政权力下放基层行使；对于交由社会和市场行使更为有利的，同时社会、市场有能力承接的权力事项，可以交由社会机构或者市场承接。另一方面做到“能快则快”。按照“效能原则”，结合行政审批制度改革做好环节精简、程序优化、服务提质等工作，在提高行政效能中进一步释放改革红利。

　　四是清楚权力怎么管，明确权力监管。建立权力监督机制是确保行政权力在阳光下运行的重要保障。一方面推动批管分离、罚管分离。围绕行政审批、行政处罚等行政行为，对行政权力的运行和监管流程进行同步设计，加快权力阳光运行信息化系统建设，建立批管分离、罚管分离常态运行机制，不断提高审批权、处罚权的法制化、制度化、规范化水平。另一方面完善外部监督体系。畅通群众投诉渠道，积极搭建电话投诉、网络投诉、媒体投诉、来访来信投诉等平台，设计各种监督载体，鼓励引导群众参与监督政府正确规范行使权力。

　　二、法定职责必须为——理出责任清单

　　1.重视建立责任清单的意义。权力清单提出清单之外无权力，规定政府哪些事“不能干”。责任清单与权力清单相配套，规定政府哪些责任必须要承担，即哪些事“不能不干”。权力清单和责任清单强调权力与责任的对等性，只有将责任义务跟手中的权力有机结合起来，在行使职权时才会对自己格外严格、谨慎，从而不辜负群众的期待。随着行政审批制度改革的不断深入，政府部门出现了三种倾向：一是权力被削减后无所事事；二是对市场作用有误解，认为政府“有形的手”可有可无；三是对改革、反腐等有抵触情绪，消极怠工。责任清单对当前存在的这三种倾向具有很强的针对性。

　　2.明晰政府部门的责任范围。过去，由于不少部门之间的职责不清，导致“踢皮球”的事情时常发生。为解决这些问题，责任清单应从三个层面明晰责任范围：一是管什么。明确政府的责任，那就是要种好“责任田”，当好“服务员”。二是怎么管。要创新完善政府管理方式。三是管不好怎么办。要有问责追究的制度。针对目前实践运行当中产生和发现的一些问题和现象，责任清单可以起到很好的纠偏作用。

　　3.明确相关部门的职责边界。有些部门之间责任边界不易清晰界定，比如市场监管、食品安全、安全生产、环境保护等领域，因为这些领域经常涉及多部门管理，或者需要多部门密切配合，所以要对这些事项进行梳理，并明确相关部门的职责边界。举例来说，一辆危化品槽罐车行驶中泄漏，事故发生后，组织开展以危化品运输车为重点的专项检查。这个过程中，质监部门负责检查运输车槽罐质量及槽罐生产企业；交通部门检查运输企业及车体；公安交警部门抓好车辆的上路通行问题；安监部门负责对危险化学品生产、经营单位进行拉网式排查，并积极督促有关企业整改。

　　此外，对于一些不属于法定履职事项，但能给老百姓生产生活带来便利的公共服务项目，有关部门要公开服务事项的内容、承办机构和联系电话，目的是将“公共服务”责任到人，让群众办事“找得到人”。职责边界明确，再通过事中事后监管，提高责任意识，提升政府履行职责能力。

　　如果说权力清单限定的是政府履职的越位问题，那么责任清单划定的就是政府履职的缺位问题。管住这两个关口，政府服务就回到了本位上。建立权力清单和责任清单，就是要坚持权责统一，依法做到有权必有责、用权受监督。

　　三、法无禁止皆可为——给出负面清单

　　1.清楚建立负面清单的意义。如果说权力清单是捆绑政府的手，那么负面清单就是放开市场的腿。建立负面清单制度是为了厘清政府和市场的界限，明确企业不该干什么，做到“法无禁止皆可为”。2013年上海自贸区管理政策文件的发布，让负面清单这个词火遍政治、经济、文化、生态诸领域。负面清单已超出国与国之间的谈判樊篱，而成为众多管理实践中的一种重要方式。所谓负面清单，相当于投资领域的“黑名单”，列明了企业不能投资的领域和产业。

　　2.建立负面清单面临的挑战。建立负面清单不是一件简单的事情，因为清单不仅仅要明确受到保护的行业和产业，还要明确具体用来保护这些行业产业的法律措施。换句话说，制定一个清单要求我们必须对全国的各个产业和行业都有一个清晰准确的认识。特别是对外资企业，能不能对外资开放？开放到什么程度？采用哪些法律措施保护？保护多长时间？附加什么条件？也就是说，我们首先要把家底摸得一清二楚，才可能在这个基础上提出我们的初步清单。因此，建立负面清单面临着诸多挑战。一方面投资协定负面清单一旦达成，具有法律效力，不能随意修订调整。因此，在负面清单制定过程中，各级政府应当非常谨慎。另一方面，实行负面清单管理模式，负面清单之外的领域，由投资审批制改为备案制。长期以来，我国各级政府形成了“重事前审批，轻事后监管”，“对审批迷恋、对监管迷茫”的问题使事后监管的法律法规处于滞后发展状态。因此，当前亟待政府在宏观层面给出新的制度设计，弥合因现行政策法律修改与废除造成的监管空白与风险。

　　总之，“三张清单”三位一体，具有清晰的改革逻辑。权力清单和责任清单从行政体制改革切入，规范政府权力，做出明细界定，是自上而下的削权。负面清单从经济改革切入，瞄准政府与市场关系，打破许可制，扩大了企业创新空间。只有划出权力的边界，权力才不会被滥用；只要解除市场的束缚，企业创新就会更加有活力。那么如何界定政府的权力边界和企业的市场舞台呢？这就是“责任清单”的任务。通过“责任清单”让“权力清单”师出有名，让“负面清单”于法有据。这样一环扣一环，为创业创新营造广阔空间，形成良好氛围，提供强大助力。蕴含在“三张清单”背后的逻辑其实就是限制权力、激发活力、鼓励创新。

　　责任编辑/李文

篇七：清单制度对建设法治政府的重要意义

　　论依法整合“三张清单”的意义及效力

　　为适应新时期的改革需要，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出：“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”，权力清单制度首次作为一个独立的制度被正式提出，其出发点和落脚点在于依法公开权力的运行流程。之后，国务院总理李克强在第八届达沃斯夏季论坛的开幕致辞中用“三张清单”，即“权力清单”、“责任清单”、“负面清单”来论述全面深化改革的过程中行政权的地位及其边界问题。概言之，“权力清单”的核心在于“法无授权不可为”，即行政机关职权皆法律授予，无授权则无行政。“负面清单”内涵在于“法无禁止皆可为”，明确市场主体不能做什么，清单之外则交给市场去选择。“责任清单”的含义是“法定职责必须为”，明确了行政机关职权之下相对应的责任。“三张清单”从不同维度着眼，体现了政府改革的思路与制度创新，其效用遍及改革的各个层面，就完善法治建设的角度说，笔者认为，“三张清单”只有通过一定的整合以形成合力，方能最大限度地发挥其推进我国法治化进程的应有作用。

　　一、整合“三张清单”的法治意义

　　正如孟德斯鸠所强调的：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”因此推进法治建设的过程中，为了划定政府权力的边界，促使政府更好地服务百姓，清单制度应运而生。然而，由于三张清单都只从一个侧面着手，因而无论是权力清单、责任清单还是负面清单，单一的清单制度都无法做到高效与全面，只有将三者进行一定程度的“整合”，形成合力，才能事半功倍，达到一加一大于二的效果。(1)权责统一的互补。权责统一原则是行政法的基本原则之一，权力与责任本身就是相统一的。通过权力清单与责任清单的双管齐下，达到平衡行政机关的权力与相应的职责，无疑是权责统一原则的体现。“三张清单”中，权力清单是启动得最早的制度，全国各地目前都逐步展开了清单的制定工作。权力清单要求政府部门在对其所行使的公共权力进行全面梳理基础上，将职权目录、实施主体、相关法律依据、具体办理流程等以清单方式进行列举，并公之于众。权力清单以权力下放和行政权力的阳光运行为核心，有限政府为逻辑起点，科学确权、分权，严格监督权力，压缩寻租空间，是构建法治政府的一项重要举措。但单凭权力清单制度，实践中却出现了许多行政不作为的现象，因为清单的制定与完善是一个过程，并且我国也才刚刚起步，故而政府部门以不完备的权力清单的为庇荫的行为并不罕见，因此从反面规定政府的“责任清单”则是对清单制度一个有力的补充。通过不作为责任的明确与规范，在保障行政权受到社会监督的同时，严格遵守权责统一原则，既要防止乱作为，又要防止不作为。由此可见，权力清单与责任清单的对形成权责统一的互补尤为关键。(2)提高行政效率，增加透明度。“三张清单”的整合，对行政机关而言，清晰地划定了各部门之间权力的边界，尤其是在政府部门只能重叠与冲突的领域，减少了权力打架的情况，客观上说，减少了不确定性的行政系统，其效率会得到极大提升。而从行政相对人的角度看，权力清单与负面清单增加了行政透明度，简化了办事流程并梳理了具体的行政服务程序，给相对人带来了很大的便利，而责任清单的制定则在相对人合法权益受到侵害时提供了明确有效的救济途径。(3)规范政府监管秩序，激发市场主体活力。在清单制度提出之前，政府部门在行政审批等方面自由裁量的空间很大，实践中出现的问题是一方面对市场主体限制太多，束缚了市场主

　　体的手脚，抑制了后者的活力。造成这个问题的因素包括市场主体获取的信息不对称、行政效率低下、审批规定与市场发展不适应等。另一方面履行监管职责时弹性空间较大，也会带来政府的监管缺失。“三张清单”的整合，在明确市场在资源配置的决定性作用的前提下，通过权力清单与责任清单规范政府看得见的手的市场监管，激发市场主体活力，从市场主体方面，通过负面清单规范市场主体的运行和监管，维持市场的健康发展。

　　二、如何整合“三张清单”产生法治之合力

　　(1)统一“三张清单”的制定程序与要求。目前“三张清单”的制定程序没有统一的要求，在实行全国范围内推行清单制度的语境下，各地清单的内容与要求将会有诸多不一致的现象产生，即不利于清单制度的落实，也不利于法治的稳定。在程序没有统一并公开的时候，所制定出的清单亦缺乏公信力。正义不仅应当实现，还应当以看得见的方式实现。然而，由于政策、发展水平等因素的差异，各地的负面清单内容上可能有所区别，但这一区别应以何为限，依何程序划定界限，都需要一套统一的标准。(2)将“三张清单”制度纳入法制化轨道。现行的制度下，清单只是出现在十八大三中全会的《决定》其它非规范性法律文件中，国家尚未以法律形式赋予清单效力，因此“三张清单”在我国现行的法律体系中的定位只是非规范性法律文件。而法律效力对于清单来说尤为关键，因为清单的本质是行政机关对权力、职责的系统梳理，本身并不创造权力或职责，因此若权力清单本身没有规范性法律文件的效力，一则缺乏全社会普遍遵守的约束力，二则清单对行政机关的监督作用亦会大打折扣。关于“三张清单”统一纳入法制化轨道的方式，首先，应制定法律明确“三张清单”的基本内容与内涵外延。其次，对清单进行动态修订与管理使之不与现行法律脱节。最后，清单制定主体的法律责任之明确与救济途径之完善。(3)将“三张清单”进行点对点整合。为确保权力与责任的一致性，权力清单所罗列的每一项法定权力，责任清单都应当进行点对点的列举，以保证每一项权力的背后都包含着行政机关不作为或滥用职权所必须负担的责任，确保不存在没有责任的权力，或是没有权力的责任。点对点整合的好处是全面细致、易于监督，但这是一个较大的工程，应不断增补，吻合于现行法律，这就需要前述两点方法的支撑。此外，权力清单与负面清单也应形成点对点的整合，负面清单之外就是市场起决定性作用的空间，权力之手应止于负面清单。将负面清单与行政权力对应整合，才能使行政机关不将权力伸向政府不应该触及的领域。

篇八：清单制度对建设法治政府的重要意义

　　推行权力清单制度使地方政府部门在对其所行使的直接面向公民法人和其他组织的行政职权全面梳理的基础上按照职权法定简政放权透明便民高效和权责一致要求进行清理调整依法审核确认优化运行流程并将政府部门的权力和责任以清单方式明确下来并公之于众其实质是给行政权打造一个透明的制度笼子为行政机关依法行政权力规范运行提供基本依据也为相对人提供便利条件

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　　推行地方政府部门权力清单制度的主要任务背景和意义范文汇编

　　推行地方政府部门权力清单制度的主要任务推行地方政府部门权力清单制度，是政府管理体制的重大创新和对地方政府执政能力的重大考验。推行政府权力清单制度，无先例可循，要大力推进改革创新，坚持攻坚克难，善于科学实施。各级地方政府要把中央部署的改革任务落实到位，省级政府2015年年底前、市县两级政府2016年年底前要基本完成政府部门权力清单的公布工作。地方政府部门要在党委、政府统一领导下协调配合，特别是地方各级机构编制部门和政府法制部门要切实负起责任，会同有关部门积极做好推行权力清单制度工作。对推行权力清单制度情况，相关部门要适时组织督查。推行地方政府部门权力清单制度，必须符合职权法定原则，没有法定依据，地方政府部门不得作出减损相对人权益或增加其义务的决定。同时，要坚持简政放权，使市场在资源配置中起决定性作用，激发经

　　精品

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　　济社会发展活力；优化权力运行流程，减少办事环节，提高办事效能。另外，政府对其行使的行政权，除涉密依法不予公开的外，应完整、准确地向社会公开职权名称、类型、依据、行使主体、运行流程、监督方式等基本信息，保证公众的知情权、参与权和监督权。

　　政府部门的行政职权很多情况下也表现为行政职责，这要求地方政府在建立权力清单的同时，要建立责任清单，明确责任主体，健全问责机制；尚未建立权力清单的，要把建立责任清单与权力清单一并推进。

　　推行权力清单制度，还要遵循“清权”“减权”“确权”“制权”和“晒权”等程序。要建立权力清单动态调整和长效管理机制，强化监督和问责。要根据法律法规的立改废、机构改革和职能调整的进展情况，相应调整权力清单，及时在政府网站等载体向社会公布。行政职权取消下放后，要加强事中事后监管。

　　要严格按清单行使行政职权，切实维护清单的严肃性、规范性和权威性，加大公开力度，建立有效监督机制。对不按照清单履行职权的单位和个人，依法依纪追究责任。

　　建立权力清单制度，不仅仅是对行政权的梳理、清理调整、确认和公布，还在于通过对权力边界的界

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　　定，进行组织体系再造。要以推行地方政府部门权力清单制度为契机，着力解决行政许可、行政处罚、行政强制等领域社会反映强烈的突出问题，并与简政放权、政府职能转变和依法行政结合起来，推动创新政府和法治政府建设。

　　推行地方政府权力清单制度的背景和意义

　　推行地方政府工作部门权力清单制度，是党中央、国务院部署的重要改革任务。2013年中央、国务院在部署新一轮地方政府职能转变和机构改革时，就要求“梳理各级政府部门的行政职权，公布权责清单，规范行政裁量权，明确责任主体和权力运行流程”。十八届三中全会通过的《决定》和四中全会通过的《决定》，都要求推行地方政府权力清单制度。

　　正当地方政府部门权力清单制度加速推进之时，中央、国务院及时出台《指导意见》，进行顶层设计和整体规划，这将对地方推行政府部门权力清单制度产生重要指导和积极促进作用。

　　推行权力清单制度，使地方政府部门在对其所行使的直接面向公民、法人和其他组织的行政职权全面梳理的基础上，按照职权法定、简政放权、透明便民

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　　高效和权责一致要求，进行清理调整、依法审核确认、优化运行流程，并将政府部门的权力和责任以清单方式明确下来，并公之于众，其实质是给行政权打造一个透明的“制度笼子”，为行政机关依法行政、权力规范运行提供基本依据，也为相对人提供便利条件。

　　推行权力清单制度，是实现有效政府治理、加强政府自身建设的基础性工作。经过多年努力，我国各级政府治理能力不断提升，但地方政府的工作理念、管理内容、运行方式和治理水平，仍存在不相适应的方面，一些基础性的制度建设仍不完备，特别是政府及其部门对自身职权的“家底”并不十分清楚，不同层级政府、政府与部门以及部门之间的职责权限不够明确，甚至存在职权交叉重叠的现象。推行权力清单制度，有利于理清政府职权，使之更好行使权力、履行职责。

　　推行权力清单制度，是建设服务型政府的内在要求。面对经济新常态和提质增效升级的新要求，必须更多依靠市场机制的调节作用，激发经济发展内生动力。推行权力清单制度，使政府做到“法无授权不可为”，同时，建立责任清单制度，坚持“法定职责必须为”，把该负的责任负起来，将该管的管住管好，

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　　有利于促进政府全面正确履行职能，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，解决公众反映强烈的执法不公、食品药品安全和环境污染等问题，克服懒政、怠政、失职、渎职，提高行政效率和服务水平，为企业创新、大众创业提供更好环境。

　　推行权力清单制度，使政府部门权力依法有据、流程清楚、公开透明，有利于强化对权力运行的监督制约，消除权力设租寻租空间，堵塞腐败滋生的漏洞，推进廉洁政府建设；有利于深入推进依法行政，加快建设法治政府。

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篇九：清单制度对建设法治政府的重要意义

　　所以在推行政府权力清单制度的过程中要同步推进电子政务建设通过加强政府立法确保同地区电子政务建设能够遵照统一标准集约化推进逐渐消除有关部门不愿开放自身数据信息资源目录和交换标准不统一网络平台数据交换平台等基础设施不完备等现象形成安全的互联互通能够无缝对接的政府信息共享系统

　　摘要：推行政府权力清单制度，既是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，又是建设法治政府和服务型政府的重要内容，还是厘清政府与市场、政府与社会关系的关键切入点。推行政府权力清单制度，要以全心全意为人民服务和依法行政为根本前提，以简政放权为核心，以社会满意度为根本评价标准。要通过强化制度设计层面的整体政府概念、建立和完善跨部门协作的政府信息共享系统等多项举措，有效攻克党委与政府权力边界不明晰、政府部门职权交叉、行政权力下放“含金量”不高等现实难题。

　　关键词：政府;权力清单制度;政府工作部门中图分类号：d63-3文献标识码：a文章编号：1003-0751（2015）10-0011-05推行政府权力清单制度是全面深化改革的重要内容。党的十八届三中全会在部署“强化权力运行制约和监督体系”时明确指出，要“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”①。而后，理论界掀起了对权力清单制度的研究热潮。学者们纷纷从法学、政治学、经济学等领域就权力清单制度的理论依据、内涵意义、源起背景、主要做法及经验等问题进行了深入探讨，对我国地方政府探索实践权力清单制度起到了很好的促进作用。自2014年3月中共中央机构编制委员会办公室首次将国务院60个部门和机构的1235个审批事项向社会公布后，全国许多地方政府工作部门开始建立并公布权力清单。2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，为各地区、各部门推进权力清单制度提供了明确制度规范。笔者考虑，在政府权力清单制度的逐级规范推行阶段，如果缺乏深刻的理论认识和立足经济社会发展现实的宏观把握，就容易发生制度变形和空转现象。因此，本文尝试从制度设计层面对推行政府权力清单制度的实践意义、基本要求、重点难点、主要对策进行分析和探讨，以期为权力清单制度在地方各级政府工作部门的推行提供有益借鉴。一、推行政府权力清单制度的实践意义推行权力清单制度，是通过清权、放权、确权和规范权力运行过程让政府“革自己的命”，为的是确保政府能够依法全面履行自身职责，让市场主体和社会组织能够充分运用自主权在经济社会管理中焕发应有的活力。改革能否取得预期效果，关键取决于作为改革主体的各级政府的决心和决断。从实践意义层面分析推行政府权力清单制度的必然性和应然性，有利于从源头上增强各级政府的改革责任感和使命感。1.推行政府权力清单制度是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求国家治理体系和治理能力，本质上反映的是一个国家的制度体系成熟度和制度执行能力。我国要推进国家治理体系和治理能力现代化，必然要求而且迫切需要进行以简政放权和规范权力运行为核心的政府治理创新，因为“一个具备充足治理能力，具有与现代治理结构相匹配的职能边界的有效政府应当成为这个治理体系运行的基本组织框架”②。就所涉及的内容而言，推行权力清单制度，不仅要明确政府权力清单，还要相对应地明确政府责任清单以及各项行政权力的运行流程，这有利于让各级政府及其工作部门彻底摸清自己所拥有权责“家底”，有利于消除在不同层级政府之间、政府与部门之间、部门与部门之间出现的职权交叉重叠或真空现象。通过政府权力的“清单化”标注和“规范化”运行，可明确不同层级政府及其工作部门的权责边界和权力运行轨道，为地方政府治理创新提供科学、明晰、严密的权责配置网络。2.推行政府权力清单制度是建设法治政府和服务型政府的重要内容权责法定、依法行政是法治政府的核心理念和运行原则。推行权力清单制度的前提要求就是以法律为准绳对政府及其工作部门现有的行政职权进行一次彻底衡量，做到有明确法律依据的列之于清单和标准化条目，不合于法的坚决取消或下放，确保政府一切权责源自法律、一切行政流程合乎法律，法无授权绝不为，法定职责必须为，违法必追责。同时，推行权力

　　清单制度将以往百姓眼中蒙着神秘面纱的政府行政过程变得清晰明朗、公开透明，使政府滥

　　政、懒政、失职、渎职失去“滋生土壤”，并为政府及其工作部门提高行政效率和服务水平提

　　供制度保障，这有利于为深度激发经济社会发展内生动力创造良好环境，有利于实现当前我

　　国服务型政府建设的核心任务。

　　3.推行政府权力清单制度是厘清政府与市场、政府与社会关系的关键切入点

　　政府与市场与社会的关系是近年来各级政府深化改革的认识主线和行动参照，直接决定

　　着政府职能的取向。党的十八届三中全会对我国地方政府履职提出了明确要求，即“加强地

　　方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。”③这就要求，要彻底改变我国经

　　济社会发展过程中惯性存在的“政府无所不管、企业与社会组织无事可管”的现象，要将政

　　府伸入市场和社会领域的某些“任性之手”收回来。然而，明确政府的权责边界和运行规范

　　仅靠概念或逻辑辨析的理论导向显然是不够的，更需要用实体性制度工具加以实践。推行权

　　力清单制度，正是为政府权力与责任立界碑、划红线，为行政权力运行的轨迹筑路标的改革

　　尝试，操作性强，实践意义重大而深远。

　　二、推行政府权力清单制度的基本要求

　　权力清单制度是为政府部门量身定做的制度笼子，涵盖政府权力清单、责任清单以及行

　　政审批标准化等多方面内容。推行权力清单制度，既关系政府职能转变的核心内容，又承载

　　着百姓信任与社会期待，因此必须从宏观上把握好其基本要求。

　　1.坚持以全心全意为人民服务和依法行政为根本前提

　　全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨，也是建设服务型政府的基本要求。在推行权

　　力清单制度的过程中，各级政府及其公务人员要牢固树立权为民有、权为民用的意识，始终

　　用全心全意为人民服务的标准端正价值观、权力观和政绩观。同时，不论是梳理政府权力清

　　单、明确政府责任条目还是规范行政权力运行流程，都需要首先遵循“法定”原则。具体来

　　讲，就是要确保政府权力必须源自全国人大及其常委会制定的法律、国务院制定的行政法规、

　　地方省市人大制定的地方性法规、国务院部门制定的部门规章以及省市政府制定的地方政府

　　规章的授权，行政过程和追责必须合乎上述法律规范。

　　2.坚持以简政放权为核心

　　首先，要简政。简政，既不是简单地给行政权力做减法，也不是政府系统一蹴而就的简

　　单行为，它要求政府根据经济社会发展需要以及市场和社会的发育程度，把该由市场管的事

　　情交给市场，该由社会管的事情交给社会，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，最大

　　限度地激发社会活力。同时，它还要求按照透明、高效、便民的原则优化行政权力运行流程，

　　为市场主体和社会组织提供更加人性化、规范化、高品质的政府服务。其次，要放权。放权，

　　既要真正放下去，又要坚持放管结合，决不能一放了之。一方面，政府下放给市场和社会的

　　权力要接地气，落到实处;另一方面，政府要加强事中事后监管，通过建立科学有效的监管机

　　制根除“一抓就紧、一放就乱”的现象。

　　3.坚持以社会满意度为根本评价标准

　　民之所望，施政所向。人民群众满意不满意、企业满意不满意、社会组织满意不满意是

　　评价地方政府推行权力清单制度成效的根本标准。首先，这种评价标准必须是务实、接地气

　　的。它不仅仅是市场主体和社会组织对政府取消、下放了多少权力在数字变化上的感受，最

　　关键的是要看群众、企业和社会组织在现实中办起事来是不是真的容易了、方便了、花钱少

　　了、速度快了。其次，这种评价标准也必须是动态、可持续的。它不能局限于市场和社会主

　　体某一次的好评或差评，而应是一种与相关政府部门绩效考核指标和奖惩机制相衔接的持续

　　性动态监测，以便更有效地激励政府对权力清单、责任清单以及行政审批标准化工作进行不

　　断完善。

　　三、当前推行政府权力清单制度的重点难点问题

　　推行政府权力清单制度是对传统政府行政过程的根本性改造，其逻辑起点在于精简权力、

　　规范权力而非设定权力，这就决定了在此过程中必然充斥着既得利益群体间的激烈博弈。因此，只有抓住改革主体与客体之间的主要矛盾以及矛盾的主要方面，才能起到事半功倍的效果。否则，就会丧失改革应有的实践效力，最终演变为文字和数字游戏。

　　1.如何厘清权力交集问题其一，如何进一步明晰党委与政府间的权力边界，消除现实中不同程度存在的“以党代政”现象。在中国，理顺党政关系始终是政治体制改革首要关注的核心问题。早在建国之初，董必武同志就曾告诫全党，“党不能因为领导政权机关就包办代替政权机关的工作，也不能因领导政权机关而取消党本身组织的职能”④。邓小平同志也曾尖锐地指出：“效率不高同机构臃肿、人浮于事、作风拖拉有关，但更主要的是涉及党政不分，在很多事情上党代替了政府工作，党和政府很多机构重复。”⑤遗憾的是，目前在一些地方，党委与政府的行权边界依然纠缠不清。一些地方党委在遇到关系当地经济社会发展的重大事项时，尤其是在土地征收流转、扶贫救济、城乡基础工程建设、招商引资等涉及大额资金使用的领域，不仅负责了决策，还将部分应由政府履行的执行权归为己任，直接参与项目立项和财政资金的审批。这样的做法直接阻断了公权力运行中的权责关系，导致决策权、执行权及监督权运行紊乱、失去约束，进而为腐败滋生提供了温床。其二，如何治理政府部门之间的“权力打架”问题，避免在行政审批过程中出现权限重叠和标准冲突现象。譬如，“城乡建设用地项目设计方案”的审批权属于国土资源部门还是住房城乡建设部门？又如，“交通工程设计方案”的初审权属于发展改革部门还是交通运输部门？等等。行政审批标准冲突最典型的例子就是旧城改造、历史街区保护等项目的审批难，因为出于专业考虑，交通运输部门、文物部门、规划部门乃至消防部门对待这类审批项目的衡量标准不同，很容易出现“权力打架”。2.如何提高行政权力下放的“含金量”近年来，全国各地在简政放权方面不断取得新突破，但政府向市场和社会放权的“含金量”仍需进一步提高。正如李克强总理指出的那样：“一方面，政府一些该放的权还没有放，手伸得还是太长;另一方面，已出台的简政放权措施尚未完全落实到位，‘中梗阻’现象大量存在，‘最后一公里’还没有完全打通，‘最先一公里’也存在问题。”⑥譬如，在电力、水利、铁路、石油、天然气、邮政等资源密集和资金密集型行业，行政垄断的色彩还很浓厚。一方面，政府对资源要素价格的管制程度很高;另一方面，在项目招投标等竞争性环节上，市场活力和社会资本的能量也都因政府管控而未能得到充分激发。又如，在征地拆迁、土地转让、房地产开发、职业资格认证、通信、医疗卫生等存在政府部门利益与行业利益、公共利益激烈博弈的热点领域，政府一般性的行政权力是在下放，但掌握利益分配的“含金量”高的权力并未获得实质性下放。有少数职能部门将管理难度大或风险较大的审批事项下放，把有利可图的审批权仍握在手中。3.如何做好放管结合问题推行政府权力清单制度，仅仅把政府的权力和责任条目以及行政权力运行流程和标准“晾晒”在公众视野是远远不够的，重要的是政府要将自身的放权与监管结合起来，既做到“法无授权不可为”，又做到“法定职责必须为”。近几年，各省市在推进行政审批制度改革方面力度很大，政府权力下放取得了积极成效，但总体上看，政府事中、事后的监管工作仍较薄弱。“一方面，各种检查太多，随意性太大，企业疲于应付，还有不少寻租行为。另一方面，该监管的还没有管或没有管住、管好。”⑦譬如，在食品和药品安全、公共设施安全、环境保护以及特种行业资质评估等领域，由于政府监管不到位，接连出现了“毒大米”“毒奶粉”“矿井爆炸”“电梯吃人”“危险品爆炸”等公共安全事件，给人民群众的平安健康权益带来威胁。又如，在部分行政审批权力下放的过程中，由于政府监管缺位和松懈，一些行业协会、商会“借机”同政府部门搭建利益链条形成“红顶中介”，进行有悖市场规律的强制性有偿服务，严重蚕食了行政审批制度改革的红利。

　　四、稳步推行政府权力清单制度的对策思考

　　作为政府治理领域的一场深刻革命，推行政府权力清单制度涉及面广、难度大，既需要

　　勇气，更需要智慧。特别是具体到各级地方政府，由于所辖区域经济社会发展状况不尽相同，

　　更应该创新思路、周密部署、因地制宜、有的放矢，使相关各项工作稳步推进。

　　强化制度设计层面的整体政府概念

　　建立权力清单、责任清单以及推进行政审批标准化，不仅在本质上具有高度同一性，而

　　且在内容上也有着很高的关联性，应作为政府权力清单制度的核心组成。事实上，建立权力

　　清单和责任清单是推进行政审批标准化的必然要求，而权力清单与责任清单在内容上又是相

　　辅相成的，此三者统一于政府权力清单制度。如果采用相互分割的“碎片化”制度设计，必

　　然会弱化这三项改革措施的设计初衷，甚至会流于形式。英国学者佩利?希克斯在其1997年

　　出版的《整体性政府》一书中提出了整体政府的概念，整体政府即“超越层级、部门功能分

　　工的鸿沟，以解决人们关心的问题、为人们提供整合性服务为核心的政府，是关照全体公民、

　　整合性、改变文化、结果取向的政府”⑧。整体政府概念，强调通过政府部门之间的联合与

　　协作实现功能整合，进而提高政府系统的整体绩效，目的是为外界提供更优质的公共服务。

　　从整体政府的概念出发对建立权力清单、责任清单以及推进行政审批标准化进行制度设计，

　　要求将三者作为一个内在统一的整体来统筹考虑，注重三者相互之间的关联与配合，这样，

　　既可以避免政府系统纵向上不同层级间行政业务的衔接中断现象，又能够减少政府系统横向

　　上不同部门间行政业务的协调不畅问题。

　　2.建立和完善跨部门协作的政府信息共享系统

　　强化整体政府概念，不仅需要理念层面的坚持，更需要花大力气构建技术层面的支撑，

　　其中最重要的当属跨部门协作的信息共享系统。因为，在信息化高速发展的现代社会，做好

　　信息整合是实现政府系统内部功能整合的必要前提。它依托于电子政务平台，要求能将来自

　　不同层级、领域和部门的信息资源进行汲取、选择或有机整合。当前，全国各级地方政府在

　　电子政务建设方面虽已取得长足进展，但相互封闭、自成体系、各自为政的现象仍很普遍，

　　由此形成的一个个“信息孤岛”很难满足整体政府建设的要求。所以，在推行政府权力清单

　　制度的过程中，要同步推进电子政务建设，通过加强政府立法确保同地区电子政务建设能够

　　遵照统一标准集约化推进，逐渐消除“有关部门不愿开放自身数据，信息资源目录和交换标

　　准不统一，网络平台、数据交换平台等基础设施不完备”⑨等现象，形成安全的、互联互通、

　　能够“无缝对接”的政府信息共享系统。

　　3.探索建立各级党委工作部门和“一把手”的权责清单及权力运行规范

　　调研显示，在我国自上而下正式推行政府权力清单制度的同时，各地各级基层党组织也

　　因地制宜、积极探索着党内相关领域的“权力清单模式”，这些探索为进一步厘清党委与政府

　　间的权力边界提供了有益的现实借鉴。譬如，河南省漯河市郾城区在村（居）组织全面实施

　　了以“厘权”“履权”“监权”为主要内容的“阳光三权”体系建设，实现了村（居）组织“职

　　权清单化、用权程序化、结果透明化”，有效保障了当地重大村（居）务、惠农资金、涉农项

　　目、基层党务等各项事务进行过程中的权责明晰和程序公正。同时，对于各级党委“一把手”

　　这个“位高权重”的群体，要不断探索完善其权力运行的科学化路径。譬如：科学配权，形

　　成合理的权力结构;阳光晒权，规范权力运行程序;有效监权，改革权力监督体制;科学评权，

　　完善绩效考评机制;严惩滥权，提高权力腐败成本。⑩

　　4.提高政府权力下放的“含金量”

　　在建立权力清单和责任清单的过程中，各级政府一定要以促进当地经济社会发展为目标，

　　以人民群众的根本利益为出发点和落脚点，以维护社会公平正义为己任，用“壮士断腕”的

　　决心将本应属于市场和社会的权力真正还回去。提高政府权力下放的“含金量”是政府职能

　　转变力度的重要体现，要把这项工作做实、做到位，各级政府一方面要把它“置于使市场在

　　资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的关系中，置于行政体制改革与推进国家治理结构和治理能力现代化的关系中进行把握”;另一方面要“从思想、感情、价值上排除对部门利益的好感、依恋，强化为企业、社会组织、公民提供优质高效公共服务的自觉性”。

　　5.加强政府事中事后监管这项工作既是政府依法全面履行自身职能的重要内容，也是营造良好的市场和社会环境的必然要求。其一，要明确监管重点。政府要严格监管与人民群众生命健康安全息息相关的生产领域以及与行政审批密切联系的中介服务领域。特别是对专业技术要求较高的行业，政府要加强对安全质量、技术标准等因素的门槛准入管理，对那些假冒伪劣、侵犯知识产权、无视安全隐患、蓄意污染环境等违法违规行为，要严厉惩处。其二，要创新监管途径。政府在不断完善随机抽查制度的同时，还要建立健全市场主体信用信息公示平台，并结合企业“负面清单”内容，构建市场主体信用风险动态管理机制。其三，要跟进立法。通过出台关于加强政府事中事后监管的地方性法规或政府规章，赋予政府监管行为更强的权威性、规范性和执行力。6.完善政府权力清单制度的监督机制要以“法无授权不可为”和“法定职责必须为”为标准，加强对地方政府推行权力清单制度工作的全方位监督。其一，要强化专门监督作用。要保障行政监察、审计等部门依法独立行使监督权，对政府推行权力清单和责任清单以及推行行政审批标准化情况进行全面监督。其二，要发挥社会监督力量。要通过建立和完善大数据时代“互联网+”模式的行政权力运行基础平台及监督平台，不断提高人民群众、社会组织、第三方委托机构、新闻媒体等社会力量的监督效力。其三，要完善政府绩效考核和问责机制。一方面，要将上述多方监督评议结果作为政府部门绩效考核的重要指标并与奖惩机制直接挂钩;另一方面，要不断建立和完善各地党政领导干部问责实施办法、行政执法责任追究试行办法等相关法规，对于政府不作为、慢作为、失职渎职、非法行政等情形，要严格依法依纪追究相关部门和公务人员的责任，并将问责落实情况实时向社会公布。7.对推行政府权力清单制度实行动态管理其一，根据所在地区经济社会发展的实际需求并参考当前市场成熟度以及社会发育程度，确定地方政府权力清单和责任清单的侧重点及收放力度。要制定地方各级政府权力清单、责任清单以及行政审批标准化的动态管理办法，明确清单和标准调整的依据、程序、权限等，使行政权力边界和运行流程的动态调整切合实际、公开透明、规范合法、便民高效。其二，建立健全与政府权力清单、责任清单、行政审批标准化内容相配套的行政裁量权基准制度，使行政裁量标准更细化和量化，也使行政裁量的范围、种类和幅度更规范、更科学。要以各级政府职能部门为主体制定行政裁量标准，但须本级政府负责监督和指导。在制定程序上，要经过专家充分论证和公开听证征求意见，不能由政府部门自行决定。其三，建立不同层级政府间的上下联动机制。要按照省、县（市）区、乡镇三级，逐级推进政府权力清单、责任清单以及行政审批标准化工作。下一级政府拟公布的清单内容和审批标准要经上一级政府审核批准，同时政府部门的清单和审批标准内容要提交本级政府汇总。为免于冲突和便于监督，在时间安排上也要遵循从上级到下级逐次公布。注释①③《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。②薛澜、李宇环：《走向国家治理现代化的政府职能转变：系统思维与改革取向》，《政治学研究》2014年第5期。④《董必武选集》，人民出版社，1987年，第225页。⑤《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1993年，第179页。⑥⑦李克强：《简政放权放管结合优化服务》，《中国行政管理》2015年第6期。⑧黄小勇：《中国行政体制改革研究》，中共中央党校出版社，2013年，第227―228页。⑨翟云：《我国电子政务发展面临问题及其症结分析――

　　以2014年电子政务省部调研数据为例》，《中国行政管理》2015年第8期。⑩姚巧华：《县委书记权力运行科学化路径论析》，《中州学刊》2015年第7期。石亚军：《当前推进政府职能根本转变亟需解决的若干深层问题》，《中国行政管理》2015年第6期。

篇十：清单制度对建设法治政府的重要意义

　　关于推行政府权力清单和责任清单制度的总结

　　为贯彻落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”，根据《x人民政府关于推行省级权力清单制度的总结》（x[x]29号）的要求，市政府决定在全市推行政府权力清单和责任清单制度，现就有关事项总结如下：

　　一、总体要求围绕建立法治政府和服务型政府，以转变政府职能、提升治理能力为核心，坚持权责法定、简政放权、权责一致、公开透明的原则，清理规范行政权力，建立政府权力清单和责任清单制度，实行政府“行政权力进清单，清单之外无权力”。进一步厘清政府与市场、政府与社会以及政府层级、部门之间的关系，完善决策科学、执行坚决、流程优化、监督有力的行政权力运行机制，构建权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的政府职能体系，为加快x发展、全面建成小康社会提供体制机制保障。二、范围和权力事项内容推行权力清单和责任清单的单位（范围）为：各乡镇人民政府，各街道办事处，市政府工作部门、派出机构、具有行政主体资格并依法承担行政职能的政府直属事业单位及部门所属事业单位、列入党委工作序列依法承担行政职能的部门以及行使行政权力的其他有关部门和单位。

　　列入权力清单和责任清单的职权事项，指法定行政机关或组织实施的对公民、法人和其他组织权利义务产生直接影响的具体行政行为，包括：行政审批、行政处罚、行政征收、行政给付、行政奖励、行政强制、行政确认、行政裁决、行政规划及其他权力等10类事项。

　　三、主要任务（一）全面清理权力事项。按照“谁行使、谁清理”的原则，各单位依据现行有效的法律、法规、规章和“三定”方案等规范性文件，对照行政审批等10类事项，对现有行政权力事项（以x年12月15日为截止日）进行全面梳理，逐条逐项分类登记，以清单方式列举，并提出调整规范的方案（保留、取消、转移、整合）。市直部门负责初审转报和上级部门委托办理的权力事项一并纳入清理范围。对部门交叉和管理分散的行政权力事项，逐项说明涉及部门、交叉分散情况及原因，提出归并整合意见；对政府及其工作部门所属事业单位承担的行政权力事项，提出调整规范意见；对需要上级调整的行政权力事项，提出调整建议。（二）审核确认权力事项。根据大幅度减少政府对微观事务管理的要求，重点在权力事项的取消、转移上下功夫。按照能减则减的原则，取消没有法定依据的行政权力事项。重点清理减少投资项目审批、生产经营活动审批、资质资格许可和认定、评比达标表彰、评估等事项，全面清理取消不符合法律法规规定、利用“红头文件”设定的非行政许可审批事项。将凡在法律范围内市场机制可以有效调节、社会

　　组织可以自律解决、公民法人可以自主决定的事项转移给相关社会组织，政府不再管理。

　　（三）明确行使权力责任。按照权责一致、权责匹配、有权必有责的要求，建立与权力对应的责任体系，根据不同类别权力事项的职责定位和工作任务，落实责任主体，规范职责权限，明确相应责任。对保留的权力事项对应责任事项及责任追究路径进行梳理，通过对履行义务和不良后果情况的细化分解，将责任转化为明确具体的清单条目，建立与权力相对应的责任清单体系。明确权力清单就是责任清单，违规行使或不当行使的，依法依规追究相关责任。同时对保留的权力事项查找廉政风险点，开展廉政风险评估，实行风险等级管理，对应编制廉政风险点和防控措施等事项。有序开展行政执法裁量权规范试点，进一步规范行政权力的行使。

　　（四）优化权力运行流程。依照规范行政权力运行和便民高效的要求，绘制运行流程图，优化运行程序，简化办事环节，提高运行效能。有法定程序的，按照法定要求细化流程；没有法定程序的，按照便民原则设置流程。同类行政权力且运行流程基本相同的，可绘制通用流程图；有关键性差异的，单独绘制流程图。取消和简化前置性审批事项，确需前置审批的，由有关项目审批部门协助办理，减少行政相对人的负担。

　　（五）依法公开权力清单和责任清单。经过审核确认的权力清单和责任清单、权力运行流程等，通过政府门户网站、政府信息公开网、本单位网站等予以公开。除涉及国家秘密及依法不予公开的外，应当

　　完整、准确地向社会公开每一项行政权力的基本信息，包括权力清单、责任清单和流程图，明确行政权力的项目名称、项目编码、实施主体、承办机构、实施依据、实施对象、办理时限以及廉政风险点、收费（征收）依据和标准、责任事项和追责情形等，明确行政权力运行的办理程序（包括申请、受理、审查、决定等）、涉及部门、承办机构和岗位、办理期限、服务方式、相对人权利、监督投诉途径等。主动接受社会监督，确保权力按规定的权限和程序运行。

　　（六）建立权力清单运行平台。整合现有电子政务网络资源，建设行政权力清单运行电子政务平台。加强行政权力事项科学化、法制化、信息化管理，建立健全动态调整机制和长效保障机制。

　　（七）实行权力规范透明运行。权力清单、责任清单和运行流程图公布后，要将行政权力纳入网上运行，大力推进网上办事，明确办理时限，公开办理过程，及时反馈办理结果，促使显性权力规范化、隐性权力公开化，确保公权公用、规范运行、阳光操作，降低行政成本，提高行政效率。

　　（八）强化权力制约监督。实行企业投资准入“负面清单”、企业依法承诺制，并辅以集中验收、严格问责及全过程监管。建立市场和社会主体首负责任制度、惩罚性赔偿制度、产品（服务）质量保险制度、行业准入和生产经营标准管理制度，推动政府管理方式从注重事前管理向注重事中事后监管转变，监管方式从注重主体资格监管向注重产品（服务）质量和生产经营行为监管转变，惩处方式从以行政处罚为主向以赔付补偿为主转变。建立行业监管、属地监管、综合监

　　管相协调的监管机制，本着用权必受监督的要求，对权力运行进行全程、实时监控，查找廉政风险点，开展廉政风险评估，实行风险等级管理，强化权力制约监督。建立行政权力行使绩效评估制度，进一步提升政府治理绩效。

　　（九）严格责任追究。健全违法行政责任追究制度，强化对行政不作为、乱作为的问责。按照行使权力承担相应责任的要求，开展权力行使情况检查和评估，对权力行使中的越位、缺位、错位行为，按有关规定分别做出责令书面检查、通报批评、行政效能告诫及问责处理。

　　四、实施步骤我市推行政府权力清单和责任清单制度工作分三个阶段进行：第一阶段：部署清理阶段（x年12月1日至12月31日）。成立市政府行政权力清单和责任清单工作领导小组（办公室设在市编办），制定工作实施方案，召开动员大会，组建专家组，开展相关培训。各单位分类填写行政权力事项清理有关表格，绘制权力运行流程图，于12月31日前将由单位主要负责人签字的自查报告（包括行政权力事项清理规范情况、履行情况及存在问题、意见建议和有关表格等）连同电子版一并报送领导小组办公室。部门所属事业单位承担的行政权力事项由主管部门统一报送。没有权力事项的单位实行零报告。第二阶段：集中审核阶段（x年1月1日至1月31日）。领导小组办公室组织相关人员对各单位提出的权力清理意见、报送的行政

　　权力等事项进行初审，组织专家论证，并征求相关方面意见，提出清理规范意见反馈各单位核实，形成权力清单和责任清单审核意见，通过单位门户网站等方式进行公示。有关交叉分散行政权力处理意见、提请上级调整的行政权力建议等，一并按程序研究办理。

　　第三阶段：公布运行阶段（x年2月1日至2月15日）。市政府权力清单、责任清单和运行流程图经审核论证，按程序报市政府审定后，正式对外公布，各乡镇、街道“两单”适时公布。有关单位按照新的权力清单、责任清单和流程图运行行政权力，并逐步纳入电子政务网络平台管理。

　　五、工作要求（一）提高认识，加强领导。推行政府权力清单制度，是全面深化改革的重要内容，是深化行政体制改革的基础工程，是推进政府职能转变的突破口。市权力清单和责任清单工作领导小组成员单位要加强协调配合，建立健全工作机制，形成强大工作合力。清理涉及到的各单位要高度重视，主要负责人亲自抓、负总责，建立推进权力清单和责任清单工作专班和联络员制度（12月23日前将主管负责人和联络员名单报送领导小组办公室），确保按照规定的时间节点完成各项工作任务。（二）明确要求，依法清理。按照全面部署、分步推进、重点突破、依法实施的要求，抓好落实。各单位要严格对照实施依据，认真开展清理规范，确保权力事项全面、真实、合法、有效，不得擅自增加、扩大或放弃、隐瞒所行使的行政权力。涉密事项按有关规定处理。

　　（三）加强沟通，上下衔接。各部门在开展权力清理的过程中，要主动加强与上级业务对口部门的沟通联系，对同类权力事项确保编制的权力清单和责任清单相关内容与上级部门上下对应和衔接。x经开区管委会要加强与委托职权事项的部门对接，做好被委托权力事项的确权工作。

　　（四）广泛宣传，强化督查。通过多种渠道，广泛宣传推行政府权力清单制度的重要意义，营造氛围、形成共识，接受社会监督。市政府将把此项工作纳入政府目标考核内容，适时组织监督检查，落实行政问责制度。

篇十一：清单制度对建设法治政府的重要意义

P>　　将行政权力清单分为我想申办有关证照和批文行政审批行政确认行政备案我想反映违法行为和情况行政处罚行政强制行政检查行政征收行政征用我想提供政策意见和建议行政规划行政决策我想申请政府救助和奖励我想查询行政复议等渠道我还想了解行政指导等信息6个模块将民众高度关注的与民众关系密切的行政权力用浅显易懂的语言和形式表现出来

　　地方政府权力清单制度的构建*——以浦东新区为例的分析

　　赵勇【摘要】权力清单制度所涉及的权力事项是一个“元”政治概念，建立和推行权力清单制度是地方政府推进行政改革的重要方面。本文以浦东新区为例透视了地方政府权力清单制度的现状，分析了制度建设、平台搭建等地方政府权力清单制度构建取得的成就，同时，也提出地方政府权力清单制度的建设存在权威性不够、法治性不强等问题。在此基础上，从形成合理的分类依据、推进权力清单和责任清单的衔接配套等方面提出了地方政府进一步推进权力清单制度的路径选择。【期刊名称】上海行政学院学报【年(卷),期】2016(017)006【总页数】10【关键词】地方政府；权力清单制度；浦东新区探索清单式管理改革是行政改革的重要趋势和方向，是加强权力运行体系建设的重要举措。对地方政府而言，构建权力清单制度既是中央的普遍性要求，也是一项制度创新。2014年以来，地方政府在权力清单制度方面进行了探索和尝试。随着中国上海自贸区扩区、浦东新区政府和自贸区管委会合署办公后，浦东新区政府在权力清单方面的探索，为地方政府全面推行权力清单制度、打造法治政府提供了模板、经验和借鉴，可以说是透视地方政府推行权力清单制度的一个“窗口”。一方面，浦东新区作为上海改革的先行先试区，其试点改革具有开拓性；另一方面，浦东新区既有委办局，也有街道和镇，是具有完整代表性的一级政府；同时，浦东新区对推行权力清单制度改革进行了整体设计，

　　既有近期目标，也有长远打算，其权力清单制度具有典型性。本文以浦东新区政府为例，在分析构建权力清单制度重要意义的基础上透视地方政府权力清单的现状，并提出进一步完善权力清单制度的未来发展之策。

　　一、推行权力清单制度是法治政府建设的重要环节

　　权力清单制度涵盖以权力清单和责任清单为基础的一系列制度。权力清单是责任清单的前提和基础；责任清单是权力清单的重要保障，是权力清单以及法律法规基本原则的细化和延伸。总体而言，权力清单的目标是明确政府权力的范围，防止政府乱作为，核心是“法无授权不可为”。权力清单的梳理和形成，强调全面准确，以公开规范权力运作。权力清单总体上是做减法。价值取向是通过编制权力清单，打造依法行政、透明高效的“有限”政府。权力清单制度既强调对行政权力的警惕，也重视对行政权力的制约，是推进法治政府建设、实现国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。权力清单制度所涉及的权力事项是一个“元”政治概念。各种行政权力相互之间的连接、组合、行使、传导、互动等过程，直接影响着治理过程、治理质量和治理绩效。权力清单的公开，如同技术开放中源代码的公开，将为政府、社会、企业和学术界提供观察、分析和评估权力行使过程及其行使结果的基础信息和数据库。而权力运行流程公开后，将直接暴露政府体系内部存在的问题，从而为政府再造、优化流程、提高效能、重塑结构提供基本依据。①1.推行权力清单制度为明晰行政机关职权提供重要依据职权法定原则和越权无效原则是行政法治中的基本原则，将包括行政机关在内的国家公权力活动规范在法律的框架范围内是其中的重要方面。职权法定原则要求行政机关所行使的职权必须要有法律上的依据。而根据越权无效原则，行

　　政机关如果超越自己的法定职权范围行使权力，其行为的法律效力将会被归于无效。②在我国现行法律体系中，大量的法律规定属于行政法律规范。根据北大法宝数据库的统计，我国法律有2097项，与此同时行政法规有7775项，部门规章更是达到了201132项。③这些法律规范对于行政机关职权的规定具有概括性、原则性、模糊性和分散性的特征，从而使得行政机关在行使行政职权的过程中具有较大的随意性。④同时，法律规定的这一特性也给行政相对人准确掌握和了解行政机关享有的职权和运作规范造成了困难。这就使得在现实操作中，职权法定原则和越权无效原则对于行政机关行使权力约束的控制趋于无效，行政相对人极容易受到行政职权不确定的危害，法治政府的目标也会落空。权力清单制度即是在这一背景下提出来的。行政机关对照法律规定对于自身享有哪些权力逐一进行科学的梳理、归纳和总结，并以清单的形式向社会公布。这一方面促使行政机关按照法律规定全面地明确自己的职责事项，另一方面借助清单的编制敦促行政机关严格按照法律所授予的权限行使权力。同时，行政相对人和社会公众也能通过清单非常方便地知晓行政机关的权力和办事流程，有效地监督行政机关，敦促行政机关依法行政，从而真正将权力关在制度的笼子里。2.推行权力清单制度是实现行政程序规范化的重要保障权力清单制度要求行政机关不仅要明确自身的权力，同时还需要明晰自身的工作流程。由于权力清单要公布于众，接受行政相对人和社会公众的监督，行政机关就必须要严格按照法律规定和行政管理的实际需要，合法、科学地确定行政权力的行使程序。而科学、合法的行政程序构建正是法治政府建设的核心内容之一。一方面，在学理上，程序正当原则作为现代行政法治的一项基本原则，

　　已为我国学界所接受。⑤另一方面，程序正当原则也为行政实践所必须。国务院2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中明确将“程序正当”作为依法行政的内容之一。权力清单制度要求行政机关公布行政权力的行使流程，这就使得权力清单制度具有了程序控权的功能。⑥3.推行权力清单制度是彰显政府诚信的重要平台政府诚信直接关乎政府本身的合法性和正当性。诚信原则不仅在民法领域内得以适用，在当代行政法领域内也应有广泛的适用。人民是政府获得力量的源泉。只有获得人民的信任，政府才具有合法性，政府才能持续存在和不断巩固。各级政府及其职能部门编制和公布权力清单就是要向社会宣示该机关愿意在法律法规授予的权限范围内，按照法治的要求严格行使权力，并愿意接受来自社会各个方面的监督。4.推行权力清单制度是深化行政审批改革的重要推力权力清单的编制过程并不是一个简单的权力汇编，而是要基于现代法治理念、现行法律法规的规定科学、合理地对自身拥有的权力和运行程序进行清理。藉由权力清单的编制，行政机关可以清除不适合市场经济发展需要的权限，合理优化行政权力运行程序，从而推动行政审批制度改革，推进简政放权。5.推行权力清单制度为监督行政权力提供了重要工具权力清单是行政机关对于自己所有权限及其运行机制的清理和梳理。权力清单一旦向社会公开，就意味着行政机关就自己的职权范围和程序规范向社会做出了承诺，是行政机关的自我约束，具有法律上的约束力。与此同时，具有法律监督权的国家机关和社会公众可以凭借权力清单对行政机关进行监督：一方面，可以对照现有的法律规定与行政机关编制的权力清单，发现行政机关编制的权

　　力清单与法律规定冲突和矛盾的地方，纠正行政机关在确认行政权力范围和运行过程上的认识错误，确保权力清单本身的合法有效性；另一方面，可以根据合法有效的权力清单对行政机关的行政活动进行监督。总之，推行权力清单制度有利于最大限度地引入社会监督，迫使行政机关厘清自身的权限范围，形成高效、合法的行政办事流程，并自觉地按照权限范围和程序行使行政权力，最终实现建设法治政府的目标。

　　二、地方政府推行权力清单制度的成效

　　2014年以来，地方政府纷纷进行了权力清单制度的改革和探索。以浦东新区为例来看，新区政府提出，编制权力清单和责任清单是推动新一轮政府职能转变的基础性工程，是上海自贸试验区扩区后浦东新区政府自身改革对外打响的第一枪。浦东新区推行的权力清单制度改革取得了良好的成效，主要表现在以下几个方面：第一，从制度和体制层面重视权力清单改革，整体设计权力清单制度。浦东新区推行权力清单制度改革，不仅仅是为了形成权力清单而梳理行政权力，而强调改革重点是形成制度，通过清权——理权——晒权——制权的清理过程摸清家底，了解行政权力数量和权力运行状况，并将权力清单方面的探索作为推进改革的新起点，作为进一步推进简政放权、推进政府职能转变的基础。第二，既考虑短期的改革步骤，也形成改革的长期战略，循序渐进、逐步推进权力清单制度。在全面考虑权力清单制度的基础上，综合设计了权力清单1.0、2.0、3.0版本的改革方案，每一个版本明晰了基本原则和主要目标，形成了逐步推进权力清单制度改革的路线图和时间表，循序渐进、逐步推进权力清单制度。1.0版本

　　是对浦东新区政府各部门行政权力和行政责任进行梳理并对外公布，同时也形成相应的责任清单。2.0版本将权力清单和责任清单的覆盖范围拓展到街道、镇、自贸试验区扩区后的5个区域管理局以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，权力清单的权力事项依据拓展到一般规范性文件、“三定”规定、有权机关批准文件等。3.0版本将进一步加大简政放权力度，深化审批制度改革，逐步实现行政审批的不批或少批；结合行政权力的梳理，在整合各部门业务工作流程的基础上，建立行政权力网上运行平台，逐步实现网上办事。三个版本的设计既有总体原则，也有操作路径，为全面深入推进权力清单制度提供了支撑和指向。第三，注重权力清单制度的保障，同步推进和实施权力清单与责任清单制度。浦东新区政府将责任清单视为权力清单的保障，同步推进权力和责任两个清单。在权力清单方面，将行政权力分为行政审批、行政处罚、行政强制等18类。行政权力梳理的依据包括法律、行政法规、部门规章、地方性法规、市政府规章以及浦东综合配套改革文件。不符合上述设定依据的行政权力，原则上予以取消。2015年5月公布了浦东新区政府权力清单1.0版本。按照权力事项统计，共计6465项。其中，行政处罚5234项，占81%；行政强制256项，占4%；行政审批251项，占4%；其他各项权力715项，占11%。从部门来看，权力清单包含权力较多的部门有环保局（城管执法局、水务局）1772项，占27%；市场监管局1519项，占24%；公安分局1027项，占16%；其他各部门2138项，占33%。同时，浦东新区是上海市第一个公布责任清单的区级政府。将行政责任分为部门主要职责、行政协同责任、事中事后监管制度、重点行业重点领域监管措施、

　　公共服务导航等5个模块，形成了责任清单1.0版本。截至2015年5月，梳理出行政责任1423项，其中主要职责513项，行政协同责任125项，事中事后监管制度158项，重点行业重点领域监管措施89项，公共服务导航538项。从责任部门分布来看，规土局148项，建交委125项，环保局107项、市场监管局106项。在事中事后监管制度方面，市场监管局28项、环保局25项、审计局19项、发改委18项。第四，呼应社会和民众高度关注，鼓励社会和民众参与权力清单编制工作。浦东新区权力清单和责任清单的编制，聚焦民众普遍关注的食品安全、安全生产、环境保护等重点行业和领域，全面梳理监管措施，促进政府依法履职。将行政权力清单分为“我想申办有关证照和批文（行政审批、行政确认、行政备案）”、“我想反映违法行为和情况（行政处罚、行政强制、行政检查、行政征收、行政征用）”、“我想提供政策意见和建议（行政规划、行政决策）”、“我想申请政府救助和奖励”、“我想查询行政复议等渠道”、“我还想了解行政指导等信息”6个模块，将民众高度关注的、与民众关系密切的行政权力用浅显易懂的语言和形式表现出来。⑦形成按领域、按单位、按关键词的多样化的搜索方式和途径，简便易操作。同时，行政权力清单的编制充分体现以行政相对人的需求为核心的价值取向。在行政权力清单编制过程中，开设专门的意见反馈渠道，听取民众意见，搜集、分析各类意见建议。最后，以信息化手段为基础，以权力清单梳理为契机推进政府行政权力运行流程再造。在权力清单梳理过程中，浦东新区政府探索建立了以“规则透明、业务协同、大数据运用”三级架构为中心的集成型审批信息化平台体系，突出规则、业务

　　和数据的集成，以行政相对人为核心对政府权力运行方式进行梳理和整合，沉淀大数据，推进政府流程再造。通过信息化的应用将行政权力编号，绘制覆盖行政权力运行全过程的流程图，明确规定每个环节的责任主体和运行方式，形成办事指南和业务手册。同时，浦东新区权力清单的改革探索了清权、减权、制权的权力清单工作流程，具体包括自我清理、条线核定、协商论证、审定公布等环节，探索编制“减权清单”。这些都有利于推进行政权力运行的流程再造。

　　三、地方政府推行权力清单制度过程中存在的主要问题

　　从浦东的实践来看，地方政府推行权力清单制度的状况，还存在需要进一步改进和提升的方面，主要表现在以下方面：第一，行政权力的分类依据不明确，权力清单梳理标准不统一，导致权力清单规范性不强。浦东新区政府将行政权力划分为行政审批、行政处罚、行政强制、行政确认、行政检查、行政备案、行政给付、行政征收、行政征用、行政奖励、行政合同、行政指导、行政裁决、行政调解、行政规划、行政决策、行政复议和其他权力共18类。依据这样的标准，浦东新区政府共梳理了6465项行政权力。然而，与其他地方政府权力清单权力分类相比较，行政权力的分类依据不明确，行政权力的内涵和外延不明确，梳理标准不统一，导致梳理和统计的行政权力事项“量”和“质”上有差异。对比上海市已经公开权力清单的浦东新区和杨浦区可以发现，两个区权力清单所列的权力事项数量和项目上有一定差异。例如，行政处罚，杨浦区为3586项，浦东新区为5234项；行政强制，杨浦区为105项，浦东新区为256项；

　　行政审批，杨浦区为514项，浦东新区为251项；其他行政权力，杨浦区为70项，浦东新区为715项。总体而言，浦东新区和杨浦区两个区拥有的法律资源有差异，但并非巨大，在统计权力事项方面出现比较大的差异，重要原因在于缺乏统一的权力划分依据。这种统一标准的缺乏，导致权力清单公开后表现出较大的差异性。这种差异性一方面反映了权力行使的随意性，削弱了权力清单的权威性，甚至会影响政府公信力；另一方面，也导致各个区的行政权力缺乏横向比较的意义，不利于梳理政府权力，综合推进行政改革。第二，自下而上推行权力清单制度，缺乏相对统一的整合机制，导致一些探索与上级部门的想法不一致，改革易反复，成本较高。权力清单的梳理应当以法律为依据，并能够得到上级政府及其部门的支持才能持续、持久。浦东新区政府关于权力清单的改革探索是在国家相关部委、上海市级政府部门尚未公开权力清单的基础上进行的，总体而言体现出自下而上改革的特点。这种自下而上的改革容易受到上级部门政策的影响。有时，浦东新区一些想要先行先试的改革与上级部门的要求不相适应，导致被迫取消。例如，浦东新区政府想通过权力清单的梳理进一步推动简政放权，形成“减权清单”，但部分上级部门由于多种原因对一些推进减权的具体条款并不支持，从而导致一些改革探索做无用功，改革易反复。第三，权力清单的制度化水平有待提高。浦东新区政府列出的梳理行政权力依据包括国家法律、行政法规、地方法规和部门规章。权力清单的梳理和形成应当以法律为依据，然而我国公共管理实践中有许多所谓的“红头文件”对行政权力运行做出规定。考察我国公共管理实践可以发现，法律法规一般规定行政权力“事项”，而红头文件明确权力“事

　　项”的具体运行方式。是否将“红头文件”作为权力清单梳理的依据对权力清单的制度化水平有重要影响。不将红头文件作为权力清单梳理的依据会导致行政权力统计不完整，而将所谓的红头文件作为权力清单梳理的依据会削弱权力清单的法治化程度。同时，从法理上说，法律、行政法规、地方法规和部门规章的法律效力高于权力清单，权力清单的定位不能僭越法律。⑧然而，按照目前浦东新区梳理行政权力和行政责任的相关规定，行政权力不进目录不得实施；凡要增加的，必须在实施前进行登记备案，列入目录后方可实施。这可能会导致一些法律有规定，而没有纳入权力清单的行政权力不能够得以行使，从而削弱权力清单的法治化水平。并且，从权力清单编制的主体来看，由权力机关——各级人民代表大会牵头编制权力清单更有利于提升权力清单的法治化水平。目前，浦东新区由隶属于编办的审改办牵头全区政府部门的权力清单编制工作，没有引入人大的参与，没有将人大的确权作为最重要的环节，一定意义上说，是“自己梳理自己的权力”，从而导致权力清单的权威性略显不够。最后，重视“精细化”是清单式管理的重要价值取向。虽然，浦东新区政府高度重视权力清单和责任清单的梳理、形成和公布，但客观存在的专职人员配备不足和清理工作量巨大之间的矛盾容易使权力清单精细化不够，甚至在公布的权力清单上会产生一定的错误率。目前浦东新区政府各个工作部门并没有专职人员总体负责权力清单清理工作，多是由单位各科室将本科室职权简单罗列并套入下发格式表格后汇总打包给区审改办，再由区审改办汇总审核。浦东新区审改办目前专职人员配备也不足，难以对权力清单进行全面审核，这会影响权

　　力清单的准确性。第四，责任清单和权力清单的衔接性、配套性有待提升。浦东新区在公布权力清单的同时公开了责任清单，体现了浦东新区先行先试的特点。浦东新区政府将责任清单分为主要职责、行政协同责任、事中事后监管制度、重点行业重点领域监管措施和公共服务导航共五个模块。这种责任清单模块设计可以反映各个部门的主要职责和协同职责等方面，总体而言比较容易编制形成。但这种责任清单没有详细列出包括问责情形、问责事项、问责程序等方面的行政过错责任模块，影响责任清单的权威性。同时，将浦东新区政府权力清单和责任清单对比分析可以发现，第一批公布的行政权力共6465项，而行政责任为1423项。其中，浦东新区环保局行政权力1772项，而行政责任为107项，浦东新区市场监管局行政权力1519项，行政责任为106项。明显表现出行政权力多，而行政责任少的倾向。相对而言，一些政府部门更愿意梳理行政权力，而不愿意梳理行政责任。有些关于行政责任的表述也相对笼统和宽泛。权力清单和责任清单的梳理依据也有差异，权力清单的梳理以法律、法规、行政规章为依据，而责任清单的梳理依据包括一般的规范性文件、“三定”规定以及有权机关批准文件。这种梳理依据的差异会使得权力清单和责任清单所列事项、工作程序方面有不同。这些都表明了责任清单和权力清单的衔接性不高、配套型不强，不利于实现权力清单制度的可执行、可考核、可问责，从而影响了权力清单制度的权威性和统一性。

　　四、地方政府进一步推行和完善权力清单制度的路径选择

　　地方政府进一步推进和完善权力清单制度可以对照上述存在问题综合考虑设计

　　改革方案。1.探索科学、合理的权力清单分类依据和标准，提高权力清单制度的科学化水平形成科学、合理、具有公信力的行政权力梳理标准，是推进权力清单制度的基础。浦东新区现有的权力清单梳理包含的18类标准更多是行政执行权层面的。这里的执行性强调行政权力从根本上说是执行国家法律和权力机关意志的权力。然而，具体分析现代行政权力可以发现，行政权力不仅仅指行政执行权，还应当包括行政决策权和行政监督权。对于行政权力的这种划分，中国共产党党代会报告有精辟的表述，党的十七大报告指出，“要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”党的十八大报告对权力制约与监督提出了更明确的要求，“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”党的十八届三中全会提出“必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系”。这些要求都体现了对行政权力运行体系全过程规范的具体要求。从法治政府建设角度来看，只要具有权力性特征的行政行为，都应当纳入行政权力的范畴。因此，权力清单应当覆盖权力运行全过程，涵括行政执行权、行政决策权、行政监督权三个方面。权力清单的行政权力可以上述分类为基础设计两级，第一级将行政权力分为行政决策权、行政执行权、行政监督权三大类；第二级将行政决策权、行政执行权、行政监督权三类权力进行细分，具体而言，可以考虑行政决策权包括行政立法权、行政规划权和其他行政决策权；行政执行权包括行政审批权、行政处罚权、行政确认权、行政给付权、行政征用权、行政征收权、行政备案权、行

　　政检查权、行政奖励权、行政强制权；行政监督权包括行政复议权、行政裁决权和行政调解权。同时，设置其他行政权力作为权力清单的兜底条款，并且在中央政府层面出台相应文件对权力划分依据进行明确，以提高权力清单的统一性和科学性。2.自上而下，形成合理的权力清单制度推进机制地方政府权力清单制度可以形成自上而下的推进机制，以更多地获取上级政府部门的支持，防止政策风险和政策反复，提高工作效率。从浦东的实践来看，可以由市级政府及其部门率先公布权力清单，或以自贸区改革为契机，上级部门通过相应的法律形式更多地授权浦东新区政府进行先行先试，使浦东新区政府有更多的改革空间，推进权力清单制度改革。在浦东新区内部推行权力清单制度，同样需要逐级向下推进，先公开区政府部门权力清单，然后公开街道、镇政府权力清单。选择自上而下推进是因为，一方面，由上级政府部门率先公布权力清单可以发挥上级部门的带头、示范作用，并且上级部门对行政权力更为了解和把握，有利于提升权力清单的科学性；另一方面，上级政府部门率先公布权力清单有利于基层政府进行对照和呼应，保证权力清单的权威性和统一性。形成合理规范的工作流程是形成合理的权力清单制度推进机制的重要方面。应当在地方政府现有权力清单工作机制的基础上探索形成包括清权、确权、晒权的权力清单梳理、确认和公布机制。在权力清单梳理阶段，地方政府应当统一开发政府权力清单和责任清单电子应用平台，这个平台可以包括两个子平台，一个是对外公开平台，一个是内部的数据归集和梳理平台，引导地方政府在该平台上进行数据梳理和归集，形成权力清单和责任清单。通过信息化手段的使

　　用推进权力清单和责任清单制度建设，为进一步推进政府行政改革沉淀大数据，为推进公共服务流程再造提供基础。在构建统一的电子应用平台的基础上形成清权程序，清权的重点是梳理职责是否全面正确高效履行，是否存在“越位”、“缺位”和权责脱节，履职方式是否适应经济社会发展需要。在此基础上，由地方政府编制管理部门和法制部门对部门申报的梳理成果进行审核，并由地方人民代表大会进行最终确认，以保证权力清单的权威性。3.强化建章立制，提高权力清单制度的法治化水平权力清单不应作为短期的权宜之计，不能仅仅停留在政府政策层面，而应该通过相应的法律法规将现有成果加以固化，同时通过制定法律法规为进一步推进权力清单提供保障和支持。在权力清单形成和梳理过程中，应当坚决取缔不符合法律法规要求的权力和超越法律规范、违反操作程序的权力。地方政府的权力清单制度改革应当将权力清单的梳理和形成作为进一步推进政府改革的起点，以权力清单为基础促进政府简政放权，促进政府流程再造，提升政府效率。一方面根据职能转变的要求，进一步理顺政府与市场、政府与社会的关系，还权于市场，还权于社会；另一方面根据精简、统一、效能的要求，着重解决部门职责交叉的情况，形成管理合力，提升管理效率，全面提升依法行政、依法用权水平。4.强化流程，提升权力清单制度的精细化水平通过严格的权力清单确认程序，避免文字上的错误与歧义，严格对照法律法规，防止因法律文本解读而产生的错误，提高权力清单的精细化水平。为进一步提高权力清单制度的精细化水平，方便民众查询和知晓权力清单，可以考虑将权力清单分为权力事项目录和权力事项详情单两个部分。在权力事项目录的基础

　　上编制权力事项详情单。详细列出政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式、权力行使主体、使用条件以及标准等方面。在明晰上述方面的基础上，梳理出行使行政权力的法定程序和流程图。5.推行“减权清单”，促进简政放权地方政府可以借鉴和参考浦东新区政府提出的“减权清单”，将之作为地方政府推行权力清单制度的重要内容，作为推进依法行政的关键性举措。“减权清单”强调对地方政府正在运行的行政权力进行分类梳理，根据依法行政的要求取消、转移行政权力，整合不合法、不合规的管理事项，推进简政放权。6.提高责任清单和权力清单的衔接、配套水平探索形成与权力清单相适应、相配套的责任清单是进一步推进政府管理清单式改革的重要方向。责任清单的重要目标在于合理科学准确定位政府的角色和功能，与权力清单相衔接和配套，同时能够做到可执行、可考核、可问责。在责任清单和权力清单的衔接、配套方面，地方政府可以将责任清单编号，并标明具体编号的责任清单与权力清单之间的关联度以及对应关系，促进责任清单和权力清单的衔接和配套，构建与权力清单相配套的责任清单制度。7.建立权力清单的动态更新机制权力清单制度不是一蹴而就的工作，而是一项长期性制度；不是一次梳理和公布的简单工作，而是一项持续性工程，应随着行政权力的变化而及时加以调整和修改。地方政府应当及时跟踪行政权力的变化情况，并将这一变化体现和反映在权力清单之中，从而推动权力清单的动态管理。在推动权力清单动态管理过程中，要探索形成权力清单变更程序，发挥行使具体行政权力政府部门的主体作用，促进他们在行使权力发生变化时，及时启动行政权力变更申报，并且

　　充分发挥编制管理部门和政府法制部门的审核和确认作用，推动形成权力清单的动态管理体制。注释：①程文浩：《国家治理过程的“可视化”如何实现——权力清单制度的内涵、意义和推进策略》，《学术前沿》2014年第5期。②姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第68页。③数据来源：北大法宝http://www.pkulaw.cn/，最后访问日期：2016年6月15日。④王春业：《论权力清单制度对于行政权的控制与规范》，《福建行政学院学报》2014年第6期。⑤章剑生：《现代行政法专题》，清华大学出版社2014年版，第194-197页。⑥王春业：《论地方权力清单制度及其法制化》，《政法论丛》2014年第6期。⑦参见上海浦东网，http://www.pudong.gov.cn/pdxzql/index/qlqd.html，最后访问日期2016年6月5日。⑧申海平：《权力清单的定位不能僭越法律》，《学术界》2015年第1期。参考文献：[1]程文浩.国家治理过程的“可视化”如何实现——权力清单制度的内涵、意义和推进策略[J].学术前沿，2014，(5).[2]谢建平.权力清单制度：国家治理体系和智力能力现代化的制度性回应[J].华东师范大学学报（哲学社会科学版），2014，(6).[3]周庆智.控制权力：一个功利主义视角——县政“权力清单”辨析[J].哈尔滨

　　工业大学学报（社会科学版），2014，(3).[4]罗亚苍.行政审批权力清单制度评析及完善——以国家税务总局2014年第10号公告为分析模板.中国行政管理，2014，(8).[5]汪锦军.纵向政府权力结构与社会治理：中国“政府与社会”关系的一个分析路径(J).浙江社会科学，2014，(9).[6]卡尔·施米特.宪法学说[M].世纪出版集团上海人民出版社，2005.[7]DavidRubenstein.DelegatingSupremacy[J].VanderbiltLawReview.vol.65,2012.（责任编辑方卿）*本文系国家社会科学基金项目“大城市区级政府权力清单的分类依据与标准化流程再造研究”（项目编号：15BZZ068）和全国行政学院科研合作基金课题（项目编号：15HZKT038）的阶段性成果。

篇十二：清单制度对建设法治政府的重要意义

P>　　权力清单制度：法治政府建设的新举措

　　张丽新【期刊名称】《党政干部论坛》【年(卷),期】2015(000)002【总页数】2页(P28-29)【作者】张丽新【作者单位】黑龙江省委党校【正文语种】中文

　　推行权力清单是法治政府建设中的一项重大创新，通过梳理权力清单，对于规范政府权力、保障公民合法权益有多方面的作用。晒出“权力清单”，可以公开政府的权力边界，让群众明白政府应该提供哪些服务，不应该行使哪些权力，对政府实行有效监督。党的十八届三中全会决定提出了“推行地方各级政府及其工作部门权力清单的制度，依法公开权力运行流程”。十八届四中全会进一步指出，加快建设法治政府，推行政府权力清单制度。这对建设法治社会具有重要的现实意义。一、“权力清单”是深化改革的重要信号上升到国家改革总布局中的权力清单制度释放出了深化改革的信号。一方面，改革的顶层设计者认识到公权力运行体制机制的改革已经迫在眉睫了，特别是新一届政府明确提出要通过政府机构改革把本来属于市场和社会的职能统统交给市场与社会。从一定意义上讲，这是我国政府职能现代化的一个宣示，也是我国政府从无所不管的“父爱主义”的全能型政府向有限政府转变，政府从自己不擅长、做不好的领域

　　中全面退出，交由市场与社会来承担。从社会治理的角度看，强政府下的社会管理模式已无法应对繁杂多变、层出不穷的社会事务。在强政府社会管理模式下，政府扮演的是各类社会问题解决之道的最后责任人与兜底者。于是导致无论出现哪些问题，人们总是习惯于找政府，这在某种程度上不仅放大了政府的责任，而且也导致人们对社会问题解决的“路径依赖”。另一方面，之所以明确提出建立清单制度，也是顶层设计者对这一制度的内涵、意义、实现路径有了充分的理解与十足的把握。换句话说，我们所处的法律环境具备建立这一制度的土壤。二、“权力清单”在探索中前行作为一种制度性授权机制和行政权力公开透明的运行机制，阳光行政是权力清单制度的最大特点；依法制权是权力清单制度的根本理念；权责一致是权力清单制度的基本原则。2014年云南、浙江、江苏、湖北、广东等地方政府纷纷都在政府工作报告上将建立权力清单制度作为首要任务加以推进，而在此之前，也有一些地区就已经在权力公开运行的方面进行了大量探索。2005年河北省就推进行政权力公开透明运行改革，依法清理行政权力项目，公开政务运作流程，其万全县甚至把权力清单已经开到了村一级。北京市的西城区、成都市等公布了清单，成都甚至已经做到了市、县、乡三级政府的全覆盖。浙江作为全国首个在网上完整晒出省级部门权力的省份，推进力度较大，实现了对8000多项权力的清理。不少省市也都“晒”出了自己的权力清单。但目前，在对权力清单的探索过程中也存在一些误区需要纠正。第一，不能将权力清单与“负面清单”简单类比。“负面清单”作为一种现代市场管理理念和经贸管理模式，是国际上广泛采用的投资准入制度，上海自贸区在我国率先推出“负面清单”模式。这种管理模式的本质是政府要让企业明了不该干什么，“法无禁止皆可为”，以激发企业动力，鼓励创新创造。它是相对确定的国际社会经贸管理模式，而权力清单则是把政府和各政府部门手上的权力用列单的方式公布，

　　让社会和公众知晓，两者主旨和性质都不同。第二，不能将权力清单简单等同于权力制约，以为推出了权力清单，就管住了权力。事实上权力清单的公布，只解决了一个权力“列单明细”的问题，至于“单子”上权力是否合理，如何规范、怎样运行，其程序正义与实质正义如何体现，其行政绩效如何，权力清单本身并不能解决。第三，政府部门不能自我制定权力清单，否则会陷入权力自我认定、自我裁量的法理怪圈。政府之所以具有权力，是由人民授予的。法理上，能开出权力清单的，不是政府或政府部门自身，而是授予政府权力的主体人民以及代理者是各级人民代表大会。第四，政府权力的配置及权力边界的勘定不是通过清单实现的，而是通过部门职能、岗位职责设置来体现的，依据国家宪法和法律来解决的。权力清单涉及改革深层次问题，更是一个如何依据国家宪法和法律、按照推进国家治理体系与治理能力现代化要求，进行科学配置的深层次公共治理问题。当然，已经上升到国家改革总布局中的权力清单制度仅仅是一个雏形，从战略构想到全面落地也要面临多重考验，要在实践中进行全面升级还需要更多的制度跟进与政策配合。三、多措并举助推“权力清单”落地（一）树立法治精神多年来，我国不断加强制定和完善法律，确保依法执政，但距离真正依法行政还有一段距离，面对这样的情况培养法治精神变得至关重要。法治精神区别于“人治”，它建立在公民知法、懂法的基础之上。我国有着悠久的“人治”历史，鼓励和赞扬“贤人统治”，这其实是以人的道德水平和人格魅力作为评判标准，存在很多缺陷，只有以法律制度为基础的“法治”才能真正做到公平、正义。因此，我省在推进法治建设进程中，应重视培养公职人员的法治精神，充分重视依法行政、执政的重要

　　意义，要让公职人员走出以前重行政权力、轻公民权利和重实体、轻程序的观念误区，真正树立依法行政、依法执政的基本理念。（二）出台“联合清单”首先，建立社会治理中的负面清单制度。如果说权力清单是在列举政府权力，那么负面清单就是在做排除法。从社会治理的维度上看，负面清单制度更是权力清单制度的一个深化，也是政府管理社会事务思维的一项重大变革。从实践上看，负面清单制度的意义在于提出了“非禁即可”的全新管理理念，它赋予人们更大的创造性空间，让人们能够在清单之外最大限度地发挥自己的才智，也为经济与社会发展赋予更加旺盛的生机与活力。从推进政府治理能力现代化这一目标看，特别是推进社会治理现代化上看，构建社会治理的负面清单制度大有可为。其次，出台责任清单。有权必有责、权责必相等，责任清单的目的在于建立与权力相适应的责任追究体系，减少遏制权力乱象，一旦权力不作为或者乱作为，有关责任主体必须付出相应的代价。因此，责任必须明确到各岗位，针对不同的岗位和其职责逐级分化、责任到家；责罚制度必须明晰具体，做到惩罚措施具体化、责罚体系严格化，从根本上加强公职人员的服务意识，杜绝滥用职权；形成全方位、经常化、立体式的监督和问责体系，权力必须与责任共进退，才能深化权力清单完善政府改革。（三）规范制定执行程序规范权力清单制定和修改程序，避免变成一纸空谈是完善权力清单的关键一环。首先，权力清单制定者与执行者分离。在制定权力清单的过程中会不自觉地加入自身的情感因素，影响权力清单的合理性。因此，制定者与实施者必须分离，设立独立机关进行权力清单的拟定以及修改，最大程度的保证权力清单的独立性。其次，实施全面监督遏制腐败。要想控制或者消除腐败，至少需要控制官员的权力和提高其责任心。这就要求我们在发布权力清单的基础之上，也要对官员进行从外到内的提升，软硬兼施，实施全面监督：建立群众层的软监督体系。加强群众对公职人员监

　　督的存在感和一定的参与度，只有真正将群众纳入到监督体系内，才会增强公职人员对权力的敬畏意识；完善制度上的硬性监督体系。通过制定严格的监督体系，加大腐败成本，从而提高公职人员的自身道德意识，加大腐败的法律成本、经济成本、精神成本，让腐败者不敢腐、也不能腐；守住人才，软硬兼施。防止公职人员腐败还要加强对人才的培养和管理。从人力资源管理角度看，权力清单只是工作分析的一部分，强调了“权”没有强调“责”即没有关注公职人员的素质，因此政府要引进先进的人力资源管理制度，对公职人员的工作进行绩效分析，将其工作与绩效挂钩，达到激励相容。在推进权力清单制度改革的过程中要做好相关配套措施，事中、事后全过程的监管体系如何建立，可能就会变得更加突出和重要了。制定权力清单是政府自身改革关键的第一步，晒出清单、下放权力不能一放了之，当甩手掌柜，还要解决好管什么怎么管的问题，真正用权力的减法换来市场和民间活力的加法。权力清单其实蕴含两个关键词，透明和法治，公开权力清单是建立阳光政府和法治政府的重要步骤，亮出“清单”就是把各种权限公之于众、实行“法定”，权力运行更应遵循法治轨道，防止随意性，真正要把权力关进制度的笼子，让公众知道政府的权力边界。

篇十三：清单制度对建设法治政府的重要意义

P>　　PowerListSystemduringtheConstructionofLegalGovernment

　　作者：刘同君李晶晶作者机构：江苏大学文法学院,江苏镇江212013出版物刊名：法学杂志页码：62-68页年卷期：2015年第10期主题词：权力清单法治政府依法行政责任政府

　　摘要：权力清单是将各级政府及其工作部门所行使的各项公共权力进行梳理和统计，以清单的形式向社会公布，主动接受社会监督的一项制度。推行权力清单制度，依法规范行政权力行使，既体现了法治政府建设的基本要求，有利于加强依法行政，从源头上防止腐败，同时也能更好地界定政府与社会、市场的关系，更好地发挥市场在资源配置中的主导性地位，对于我国全面深化改革、提升国家治理体系和治理能力具有极其重要的意义。依法治权是权力清单制度的根本理念。推行权力清单，实质上就是通过公布权力明细，达到确定权力范围、明确权力流程、规范权力责任、公开权力运行的目的，真正使事关大众福祉的行政权力依法运作、公开透明、服务社会。

篇十四：清单制度对建设法治政府的重要意义

P>　　权力清单制度：法治政府建设必要内容

　　陈春艳【摘要】近几年在全国逐渐推开的地方权力清单制度是建设法治政府的重要内容.然而由于历史和现实的原因,一些地方政府对权力清单的定位认识模糊、制定标准不统一、目标意识不明确,因此应当通过将地方权力清单制度纳入法制化轨道,建立考核机制和长效管理机制,完善监督问责机制等途径加以完善.【期刊名称】《人民论坛》【年(卷),期】2016(000)035【总页数】2页(P96-97)【关键词】法治政府;地方权力清单制度;完善【作者】陈春艳【作者单位】中共江津区委党校【正文语种】中文【中图分类】D92在近些年的法治政府建设过程中，权力清单制度成为引人注目的一项内容，这一制度最早是在党的十八届三中全会上明确提出来的。所谓的权力清单制度，简单来说就是各级政府及其部门依法确定自己的权力边界，并将所享有的权力、办事流程等以易懂的方式向社会公众公布。权力清单制度是将“权力关进笼子”的重要方式，可以让政府，特别是社会公众对权力边界有直观的认识，防止政府部门滥用手中的行政权力。现阶段，在地方政府推行权力清单制度是建设法治政府的重要内容。从

　　公众角度来说，地方政府是看得到摸得着的，地方政府是不是按照法治的观念来行使权力直接关系到公众的切身利益。所以，权力清单制度不仅仅是为了限制地方政府的行政权力，它也是法治政府建设的必要内容。法治政府，顾名思义，就是以法律作为行政标准的政府。它要求政府做任何事情都要以法律为准绳，政府的权力要受到法律的制约，只能在法律的框架内行使权力，法律禁止做的坚决不做。在限制政府权力方面，我国取得了不小的成就，如目前已经建立了相对完善的法律体系，这个法律体系非常重要的一个作用就是制约政府滥用权力。从国家公务人员这个角度来说，“管”的意识在淡化，服务意识在增强，这也突出说明我国政府的法治观念在进步。与传统的人治社会相比，法治社会的精髓在于法律是全社会的最高权威，任何人都不能凌驾于法律之上。就中国的国情而言，法治观念需要一个长时段的培养过程。值得欣喜的是，我国的法治建设正在稳步向前推进，近些年出现的地方权力清单制度就是非常好的制度设计，有利于提高我国的法治水平，因而值得坚持下去。权力清单制度是法治政府的重要表现，从内容上主要包括政府权力清单和部门权力清单，它是政府及部门自我限权的一种制度设计。地方权力制度是指地方政府根据自身工作需要将本单位的权力进行归类梳理，将本单位所享有的权力以清单的形式向全社会公布，让公众明白政府及部门的权力边界在哪里。权力清单制度是十八大以后提出的概念，这一概念的提出是必要和及时的。若公权力过大容易导致人民的合法权益遭到侵害，不利于社会的和谐稳定以及法治社会的建设。建立权力清单制度有着重要的意义：一是可以作为法治社会建设的重要内容，推进我国由人治社会到法治社会的完全转变；二是限制地方政府权力的过度膨胀，引导地方政府向服务型政府转变，推动简政放权工作的开展，提高地方政府的公共服务意识和公共服务水平，这也有利于激发市场的活力；三是提振公民对政府的信

　　任度，增强政府公信力，更好地建设和谐社会。自权力清单制度提出之后，中央和地方都高度重视这一工作。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅专门印发文件要求地方政府逐步完成权力清单的公布工作，由于有中央的全力推动，地方政府的积极性和主动性也是比较高的。先是浙江，继而全国各省份跟进，据2016年初中央编办的统计，全国31个省级政府已全部公布了权力清单，这也标志着地方权力清单制度取得了重大进展。随着省级政府权力清单的公布，地级、县级和乡镇一级的权力清单也处于陆续公布阶段。不过，由于权力清单制度提出的时间比较短，中央及地方对这一制度设计基本还处于摸索状态，所以权力清单制度在现阶段出现了一些不可避免的问题。一是地方政府对权力清单的定位认识比较模糊。政府涉及到的权力范围太广，地方在制定权力清单时容易出现问题，如可能会有疏漏之处。再者制定权力清单是为了依法行政，如果政府单纯地依清单行政的话，权力清单在实际上就凌驾于法律之上了，这就失去了制定清单的意义。二是各地方政府在制定权力清单时的标准不尽统一。目前，有的省份的权力清单只有两项内容，即权力清单和责任清单；有的省份却是三项内容，多了负责清单；还有的省份是四项甚至五项内容。各地制定的权力清单在内容上相差过大，这不利于全国一盘棋的大格局，造成许多不必要的麻烦，也让全国简政放权的程度不统一，影响到市场经济的运行效率。三是地方政府在制定权力清单方面目标意识不明确，社会参与度较低。部分地方政府在制定权力清单方面闭门造车，没有充分听取社会及民众的意见建议。同时很多省份是为了制定而制定，对制定权力清单的意义不是很清楚，也不知道制定了权力清单之后如何去做。这些问题的出现在很大程度上制约了清单发挥其应有的作用，因而这项制度还需要继续建设和进一步完善。第一，将地方权力清单制度纳入法制化的轨道。目前权力清单制度的主体还是各级政府，他们从政府及部门的角度出发，通过政府或部门规章的形式对外公开权力清

　　单。此种形式对政府及部门的自律性有较大的要求，在某种程度上是政府要限制自己的权力，这对人性有着巨大的考验，也会导致权力清单的实效性大打折扣。所以，为了提高权力清单制度的权威性和公正性，有必要以地方法规的形式来规范权力清单制度。也就是说，地方人大要在权力清单制度的建设中发挥关键作用，通过制定法规的形式对权力清单提出明确的要求，并将关于权力清单的规范性文件在人大会议上正式通过，这样才能让权力清单真正具备法律的权威性。这样做的好处是显而易见的，一是让政府的权力有了外在的制约，权力清单也有了独立性；二是由人大通过的权力清单法规适用效力上比政府公布的规章级别要高，能够增强社会公众对权力清单的信任；三是有了地方性法规后，就可以作为行政诉讼的重要依据，这对于政府的权力又是一种无形的制约。第二，建立考核机制和长效管理机制。制度的好坏需要有一定的标准去评价，地方权力清单制度同样如此。地方政府及部门是不是能严格按照权力清单来行政关系到法治中国能否顺利建成以及人民群众的切身利益，所以有必要对权力清单的执行情况进行适当的考核。把权力清单的工作效果作为考核领导干部的重要指标，明确相关领导干部的责任，出现问题后要及时追究，对违法行为要严厉查处，树立权力清单的权威。此外，当今社会经济的发展变化非常快，现在的权力清单可能会不适应以后的时代需求，所以对权力清单制度也要建立一套适当的动态管理机制，依据时代的发展对权力清单的具体内容进行适当的调整。在调整过程中也要注意程序的合法性，要注意听取社会公众的意见，更要经过人大的讨论通过，以保证权力清单的利民性和法律权威。第三，建立规范完善的监督问责机制。好的制度需要有好的监督才能持续稳定地运转，权力清单制度作为法治建设的重要内容，自然不能离开监督的重要作用。监督的主体应该多元化，一是上级政府和同级权力机关的监督，如同级人大要切实发挥出人大的作用，对同级政府的监督敢于“亮剑”；二是社会舆论监督，如媒体要充

　　分利用自身优势，对政府的行政行为进行有效的监督，守住道德底线；三是公众监督，公众在日常工作生活中与政府有关部门必然会有直接或间接的联系，要充分认识到自己是国家的主人，发挥主人翁精神，对政府的行政行为进行监督，帮助政府改进工作。在问责方面，对于违反权力清单的行为要严格处理，特别是主要负责人要承担相应的法律责任和政治责任。对于问责来说，最关键的是要将问责制度落实到位，敢于问责，不能有“通人情”的思想和余地。①杜飞进：《论法治政府的标准》，《学习与探索》，2013年第1期。②张晓辉：《地方政府推行权力清单制度面临的问题及完善思路》，《中国管理信息化》，2015年10月。③胡俊：《论地方行政权力清单制度及其完善》，安徽大学硕士学位论文，2016年。

篇十五：清单制度对建设法治政府的重要意义

P>　　论我国权力清单制度的几个问题（2005~）

　　权力清单制度是指通过摸清权力家底、明确行政主体资格、厘清行政权力边界、协调行政权力关系，从而构建边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效和依法保障的政府职能体系的制度。权力清单的关键是简政放权，核心是调整国家与社会、政府和市场、中央与地方关系，以及地方政府部门间关系，目的在于调动中央和地方两个积极性，更好地发挥社会、市场的作用，全面推进国家治理体系和治理能力现代化。在国务院的推动下，地方各级政府陆续推出自己的权力清单，积累了较为丰富的实践经验，但也存在不少亟待解决的问题，因而还需要进一步完善。因此，对权力清单制度进行探讨，以充分保障其良性运作、发挥其最大成效，就显得极为必要。

　　一权力清单的内涵及其制度化

　　权力清单是在全面梳理各级政府及其部门法定权力基础上以清单形式将权力予以公开的工作举措，体现了政府以“清权、确权、配权、晒权和制权”为内容的自我革命。它有助于摸清家底、优化配置，推动各级政府及其部门权力的对接与互动，加强不同政府部门的协调配合，以解决行政权力行使过程中的错位、缺位和越位问题。权力清单是内容和形式的统一。就内容而言，权力清单属于政府信息的主动公开，是基本权力信息的媒介化、集成化和可视化；[1]它是对政府及其部门法定职权信息的公开，是以清单方式公开政府信息；如果在这个过程中要调整和配置行政权力，则必须立法先行，或者在法治框架之下进行。[2]就形式来说，权力清单是行政规则，属于行政机关的内部规范性文件。[3]它只对行政机关具有实质约束力，并不对外产生法律效力，因而不能直接影响公民、法人和其他组织的权利义务，不属于《立法法》所规定的法律形式。进一步说，权力清单是行政自制性规范，相关程序、责任和监督规定等内容，都是行政机关的自我控权机制，是为依法行政提供一个公开透明的逆向激励机制。[4]

　　权力清单是全面深化改革的“先手棋”，具有较强的实践理性，它是近年来在地方治理创新经验基础上全面推行的。[5]权力清单在河北邯郸出现，经各地试点后向全国铺开，从行政执法和行政审批等领域逐步推广到所有权力领域，很多相关配套管理制度不断形成，围绕权力清单的一系列制度即权力清单制度应运而生。[6]具体说来即，2005年，邯郸市经过清理列出市长的93项行政权力，并一一列出流程；2009年，中纪委、中组部在江苏睢宁县、河北成安县、成都市武侯区进行“县委权力公开透明运行”的试点；2010年11月，中纪委、中组部联合出台《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》；2013年，中共中央、国务院发布的《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》提出：“梳理各级政府部门的行政

　　职权，公布权责清单，规范行政裁量权，明确责任主体和权力运行流程。”随后，党的十八届三中全会决定指出：“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”；党的十八届四中全会决定指出：“推行政府权力清单制度，坚决消除权力寻租设租空间”；2015年3月，中办、国办印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，明确了推行地方各级政府部门权力清单制度的基本要求和主要任务。与此同时，权力清单制度正逐渐走向法制化，如内蒙古已经制定《内蒙古行政权力监督管理办法》，湖北省正在制定《湖北省行政权力清单管理办法》，等等。

　　二权力清单制度对于全面深化改革的重要意义

　　毋庸讳言，权力清单是全面深化改革的重要手段，它将权力关在笼子里和晒在阳光下，对摸清权力家底，推进政府信息公开，优化权力配置，预防腐败，实现权力制约和社会监督，厘清政府与市场、社会的边界等，都具有非常重要的意义。但权力清单制度对全面深化改革最为重要的意义，在于推动地方政府改革和推进法治政府建设。

　　（一）在事实层面，权力清单制度可推进地方政府改革

　　地方各级政府直接与市场和社会接触，涉及面广，由于受地方和部门利益的驱动，行政审批改革等往往陷入“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈，而地方改革动力缺失则是其重要原因。由于我国实行条块分割的行政体制，中央和地方关系的法治机制还不完善，中央政府一方面对地方各级政府有很大的主导性，另一方面对地方政府的监督又存在很多局限性，致使中央的改革措施往往在地方出现梗阻。国务院强力推动权力清单制度的目的在于，将其作为推动地方政府改革的重要推手，逐步理顺中央和地方的权力关系，优化地方政府部门的权力结构，厘清地方政府与市场、社会的关系。具体说来，第一，权力清单制度通过明确行政机关的权力边界，可以逐渐优化中央和地方的权力关系，理顺地方各级政府及其部门之间的职权关系，减少权限争议和职责交叉重叠，及时解决职能划分不清和权力交叉冲突的问题，做好中央与地方各级政府权力的下放和承接工作，协调涉及跨部门或跨地域的权力运行，加强地方各级政府及其部门的对接与互动，化解行政权力运行的结构性矛盾。第二，权力清单制度要求地方各级政府在摸清权力家底的基础上，通过“简、放、转、并”，转变地方政府职能和优化权力配置，理顺政府与市场、社会的边界，提高行政权力的公开度和透明度，让市场在资源配置中起决定性作用，并提高社会组织的治理能力。此外，权力清单使地方政府减少对行政审批的依赖，加强政府规制的事中和事后监管，甚至减少管制型规制工具，而选择其他规制手段完成监管目标。

　　（二）在规范层面，权力清单制度为法治政府建设所必需

　　权力清单制度是行政制度的具体化、集成化和聚合化，涉及诸多行政规范，具有行政组织规则、程序规则、行为规则和监督规则的属性，将推进相关法律的制定、修改和实施，推动我国法治政府建设进程。[7]具体说来，第一，权力清单可解决行政权力规定过于原则、概括和分散的问题。它将涉及行政权力的法律规定予以全面梳理，明确行政主体资格，优化权力运行流程，界定行政责任形式，以压缩法外行政权力扩张的空间。如在我国行政法律中，“有关部门”或“行政许可实施机关”的表述比较普遍，相关法律规定比较模糊，权力清单则可以明确权力的行使主体。第二，推动行政组织法律的制定。我国行政机关组织的法律规定仍然不够完善，目前还有很多“三定”方案和规范性文件。党的十八届四中全会规定：“要依法全面履行政府职能。完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。”权力清单的制定也是明晰行政权力和优化职权配置的过程，将为推进行政组织立法积累经验，并提供有益参考。第三，权力清单有助于健全权力制约监督机制。规范行政权力是法治政府建设的关键。通过各主体的充分参与和公布于众，让公众清晰明了地知道行政权力运行的流程，有助于公众进行监督和各行政机关之间的相互制约，从而激活法律规定的权力制约机制。[8]